אפס היתרי בנייה הוצאו ב-23 פרויקטים של פינוי בינוי בערים בית שאן, טבריה, צפת וקריית שמונה בעשור האחרון (2017-2025), זאת למרות שערים אלה חשופות לסיכון הגבוה ביותר לרעידות אדמה בשל מיקומן באזור סיכון סיסמי - ואף ספגו ועדיין סופגות טילים מלבנון. כך עולה מדוח הביקורת השנתי על השלטון המקומי, שפרסם היום (ג') מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, העוסק בהתחדשות עירונית ברשויות המקומיות.
עוד במבצע "עם כלביא" ביוני 2025, שבמהלכו נפגעו מבנים רבים מירי הטילים מאיראן, חזרה שאלת חיזוק המבנים לסדר היום - אך לפי הדוח, הגופים האמורים לטפל בכך פועלים לאט ובצורה לא שיטתית. כדי להמחיש זאת נערכה סקירה בינלאומית, שמצאה כי בשתיים מתוך שלוש המדינות שנסקרו - בריטניה ויפן - יש מדיניות כתובה בנושא התחדשות עירונית, שמציגה את המטרות הלאומיות ואת מערך היחסים בין דרגי השלטון. במדינה השלישית - הולנד - החליטה הממשלה על ביזור סמכויות והפחתת רגולציה כדי להעניק עצמאות רבה יותר לשלטון המקומי.
לעומת זאת, בישראל אמנם נוסחו קווי מדיניות, הוקמו מוסדות ייעודיים ונחקקו חוקים לקידום התחדשות עירונית - אך הצעדים למימוש המדיניות לא יושמו במלואם. לדברי אנגלמן, "על אף המלצותיי בעבר, טרם הוכנו מסמך מדיניות לאומי או תוכנית לאומית אחודה להתחדשות עירונית".
הביקורת נערכה בחודשים יוני-אוקטובר 2025 ב-5 עיריות - לוד, נתניה, קריית ים, קריית שמונה ורעננה - ובחנה תוכניות פינוי בינוי שקודמו בשנים 2021-2024. בדיקות השלמה נעשו ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית, רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), משרד הבינוי והשיכון ומינהל התכנון.
לפי הדוח, בין השנים 2021-2024 חלה עלייה הן במספר תוכניות ההתחדשות שאושרו באותן שנים, והן במספר הדירות המתוכננות ביחס לשנים הקודמות. כך, בשנים אלה אושרו תוכניות לבניית 157 אלף דירות מתוך 259 אלף דירות שתכנונן אושר בין 2010-2024 (כ-60%). ב-2024 חלה עלייה של 40% במספר הדירות שאושרו ביחס ל-2023, ועלייה של 44% נרשמה ביחס ל-2022.
במרכז יותר משתלם
מהביקורת עלה כי הגורם העיקרי המשפיע על קידום התחדשות עירונית הוא הגורם הכלכלי, וכי התחדשות בערי הפריפריה פחות משתלמת כלכלית ליזמים. התוצאה היא שדווקא היישובים שנמצאים באזורים המועדים ביותר לסכנות מלחמה ורעידות אדמה נותרים ללא מענה. לפיכך קרא אנגלמן למשרד ראש הממשלה, רמ"י, מינהל התכנון והרשות להתחדשות עירונית לעודד פרויקטים גם ביישובים שבהם אין כדאיות כלכלית מספקת באמצעות יצירת תנאים שיאפשרו את קידומם.
מאחר שבמרכז הארץ יותר משתלם כלכלית לקדם פרויקטים מסוג זה, אין זה מפתיע שמהממצאים עלה כי עיקר הפרויקטים (58%, כלומר 472 מתוך 814 פרויקטים) מקודמים במחוזות המרכז ותל אביב. מדובר ביותר ממחצית (כ-56%) מכלל הדירות המקודמות בפינוי בינוי בכל הארץ (145 אלף דירות במחוז מרכז ו-123 אלף דירות במחוז תל אביב), ולמעשה כמעט פי חמישה יותר פרויקטים מאשר בדרום הארץ ובצפונה יחד.
בירושלים מקודמים 137 פרויקטים, שמהווים 95% מהפרויקטים במחוז ירושלים כולו, וכוללים 48 אלף דירות מתוך 57 אלף דירות. לעומת זאת, במחוזות הצפון והדרום יחד מקודמים 98 פרויקטים בלבד עם 80 אלף דירות, ואילו במחוז חיפה מקודמים 97 פרויקטים עם 71 אלף דירות.
יש לציין כי בשבועיים האחרונים התקבלו שלוש החלטות ממשלה שמקצות תקציב בהיקף כספי של כ-1.5 מיליארד שקל לקידום התחדשות עירונית ביישובי הצפון כדי לקדם פרויקטים של פינוי בינוי בערים שונות ברחבי הגליל ויישובי קו העימות. ההחלטה הראשונה, שקודמה על ידי משרד רה"מ, משרד השיכון והרשות להתחדשות בהיקף של מעל 700 מיליון שקל, קובעת כי יש להשלים את הליך המיגון של כלל יחידות הדיור ביישובים הנמצאים במרחק של עד 9 קילומטרים מגבול לבנון.
ההחלטה השנייה, שקודמה על ידי השר זאב אלקין ומינהלת תנופה, עוסקת בתוכנית לפיתוח היישובים המצויים במרחק של עד 9 ק"מ מגבול לבנון בהיקף של עד כ-500 מיליון שקל. ההחלטה השלישית, שקודמה גם היא על ידי משרד רה"מ ומשרד השיכון, מקצה כ-265 מיליון שקל לסבסוד מיזמים לא כלכליים, מנהלות, תכנון ותמריצי היתרים ברשויות המקומיות של הערים הגדולות בגליל - עפולה, כרמיאל, נצרת, טבריה, עכו נוף הגליל וצפת. בכל מקרה, גם בשנים האחרונות קודמו תוכניות נוספות שהקצו מיליארדי שקלים לקידום התחדשות עירונית בפריפריה, אולם הן טרם מומשו.
חשיבות המינהלת
המבקר קבע כי מאחר שתהליכי ההתחדשות מורכבים ומעורבים בהם גורמים רבים, יש צורך בוודאות כלכלית ותכנונית ובתיאום ציפיות כדי למנוע חסמים שעלולים לעכב את הקמת הדירות החדשות. בנוסף, על פי הדוח, מרבית הרשויות המקומיות שנבדקו לא קבעו מדיניות לשלב הביצוע, שמגדירה ליזמים מה הם מחויבים לעשות מרגע אישור תוכנית המתאר, כמו מציאת דיור חלופי לדיירים המפונים מבתיהם, סלילת דרכי גישה או הקמת גני משחקים.
הדוח בחן את התנהלות המינהלות להתחדשות עירונית שהוקמו ברשויות המקומיות לצורך קידום פינוי בינוי. תפקיד המינהלות לסייע לתושבים להיערך לתהליך ומתווכות ביניהם לבין הרשויות המקומיות והיזמים. על פי הנתונים, בשנים 2017-2025 גדל מספר המינהלות פי 5.8, כלומר מ-8 מינהלות בלבד ל-46 מינהלות ב-48 רשויות. נמצא כי ברשויות שבהן פועלת מינהלת יש יחס גבוה יותר של דירות בפינוי בינוי למספר התושבים, לעומת מספר הדירות ברשויות ללא מינהלת. עם זאת, במועד סיום הביקורת 23 רשויות עדיין קידמו מתחמי התחדשות שלא באמצעות מינהלת.
ב-4 מתוך 5 הרשויות שנבדקו במועד הביקורת הייתה מינהלת עירונית - לוד, קריית ים, נתניה וקריית שמונה; ברעננה, נכון למועד הביקורת, לא הייתה מינהלת - אולם מבדיקת ynet עולה כי מינהלת התחדשות הוקמה ברעננה בחודש האחרון.
בביקורת עלו פערים לגבי היחס בין מספר הדירות שקיבלו היתר בנייה לבין מספר הדירות שתוכננו. כך, מאז הקמת המינהלת בלוד קודמו 10 פרויקטים להקמת 18,800 דירות, אך הוצאו 1,500 היתרי בנייה (רק 8%). המינהלת בנתניה קידמה 41 פרויקטים להקמת 15,800 דירות, במסגרתם הוצאו 5,600 היתרים (36%). המינהלת בקריית ים קידמה 6 פרויקטים להקמת 8,800 דירות, אך הוצאו 610 היתרים בלבד (7%).
המינהלת בקריית שמונה החלה לפעול ביולי 2025, כאשר עוד קודם לכן קודמו 12 פרויקטים להקמת כ-9,200 דירות, אך שום פרויקט אינו נמצא בהליכי מימוש. ברעננה, כאמור, לא הייתה, נכון למועד הביקורת, מינהלת, ולפי הדוח לא היה בעיר גורם המרכז את כלל הידע והחסמים בתחום.
הביקורת העלתה עוד כי המידע על היקף ההתחדשות המוצג לציבור על ידי הגורמים השונים אינו עדכני ולעיתים שגוי. לדברי אנגלמן, "הפערים מעידים על היעדר תיאום בעדכון המידע בין הגופים האמורים לשתף פעולה בתהליכי ההתחדשות - דבר העלול להשפיע על קבלת ההחלטות ועל הפניית משאבים הולמת".
פער תקציבי
הדוח בחן את הסכמי המסגרת לפיתוח תשתיות בהתחדשות עירונית, שנחתמו בין הרשויות המקומיות לרשות להתחדשות. מהממצאים עלה כי קיימים הבדלים בין הרשויות במימוש זכאותן לתקציבים שאושרו להן ב-2023. כך, ישנן עיריות שניצלו שיעור גדול מהתקציב, ובהן עיריית רמת גן, שניצלה כ-98% מהתקציב שאושר לה; עיריית בת ים, שניצלה כ-82% מהתקציב; ועיריית ירושלים שניצלה כ-76%.
לעומת זאת, היו עיריות ששיעור ניצול התקציב שהוקצה להן היה קטן עד אפסי, ובהן עיריית בית שמש, שניצלה כ-2% מהתקציב; והעיריות לוד וקריית ים שלא ניצלו כלל את התקציבים. סך כל התקציבים שאושרו לרשויות במסגרת הסכם המסגרת עמד על 335 מיליון שקל, אולם 105 מיליון שקל טרם הוקצו. שיעור הניצול של כלל התקציבים הוא 33% בלבד.
לגבי הרשויות שנבדקו בביקורת, הדוח חשף כי עיריית לוד, כאמור, טרם מימשה התחייבויות לתקצוב מהרשות להתחדשות בסך כ-28 מיליון שקל; עיריית נתניה מימשה כ-3.5 מיליון שקל מתוך כ-23 מיליון שקל; ועיריית קריית ים טרם מימשה התחייבויות לתקצוב בסך כ-3 מיליון שקל.
בדוח ציין המבקר כי "העיריות לוד ונתניה ציינו כי יש להן קשיי נזילות, הנובעים מהצורך לשלם על חידוש התשתיות או על הקמתן לפני קבלת המימון, וכי הן מתקשות להעריך את העלות האמיתית של התשתיות במהלך הכנתו של תחשיב הזכאות בעת החתימה על ההסכם".
23 שנה
הדוח בחן את התמשכות תהליכי ההתחדשות ברשויות שנבדקו. מתחם כצנלסון בלוד, למשל, קיבל אישור מהוועדה המחוזית בנובמבר 2021. רק 4 שנים לאחר מכן, בספטמבר 2025, פורסמה השומה הסופית לקרקע המשלימה במתחם, אולם עדיין לא הוצאו היתרי בנייה. במהלך הדרך התנהל ויכוח בין רמ"י ליזם על שווי הקרקע: רמ"י העריכה אותה ב-41 מיליון שקל, היזם טען לשווי של 16 מיליון, והשמאי הממשלתי קבע בסופו של דבר 24 מיליון שקל. הליך ההשגה לבדו נמשך שנה ו-4 חודשים.
מתחם יוספטל בקריית ים קודם כבר ב-2018. אלא שבין 2019-2023 בוצעו בדיקות כדאיות כלכלית ורק ב-2023 הוגשה תוכנית לותמ"ל. התנגדויות הוגשו עד 2024 ובדיקת רמ"י לגבי בקשה להקצאת קרקע בפטור ממכרז בפרויקט בוצעה ב-2025. בשורה התחתונה, קבע המבקר כי המתחם מתעכב וטרם הונפקו לו היתרים.
עבור מתחם יעקב מלול בקריית שמונה הוגשה תוכנית ב-2021 והיא אושרה ב-2022. שנה לאחר מכן הוגשה תוכנית איחוד וחלוקה, אך עד סיום הביקורת באוקטובר 2025 לא ניתן היה להתחיל בביצוע משום שתוכנית האיחוד והחלוקה עדיין בהליכים תכנוניים וטרם יושבה המחלוקת עם רמ"י.
מתחם ברנדייס ברעננה הוא אולי הדוגמה הקיצונית לאורך התהליך של התחדשות עירונית מהשלב הראשוני ועד האכלוס עברו 23 שנה, בין 1999-2022. הסיבות כוללות הליכים משפטיים, התנגדויות לתוכנית וחוסר תיאום בין בעלי העניין. המבקר מציין את המקרה כדוגמה לכשל שמדיניות תכנונית ברורה מראש הייתה יכולה לקצר. עם זאת, יש לציין כי מדובר ברשות מקומית מהמובילות בקידום פרויקטים של התחדשות עירונית.
תגובות
מהרשות הממשלתית להתחדשות עירונית נמסר בתגובה: "ברשות להתחדשות עירונית לומדים את ממצאי דוח המבקר. עם זאת יובהר כי תהליכי ההתחדשות העירונית הם תהליכים מורכבים הנעשים באמצעות השוק הפרטי, ומושפעים ממכלול גורמים - הצדדים לעסקה, הרשות המקומית, היבטי המס, תהליכי התכנון ועוד. מעת הקמתה, הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית פעלה ופועלת לאיתור חסמים בתהליכי ההתחדשות העירונית ולהסרתם, ואלו באים לידי ביטוי בחקיקה, בהחלטות ממשלה, במסמכי מדיניות ועוד. הרשות אף פועלת לעדכן ההסדרים הקיימים, בשים לב לשינויים החלים בשוק ההתחדשות. בימים אלו פועלת הרשות לגיבוש תכנית תלת שנתית אשר תמשיך ותפעל להסרת החסמים תוך מתן דגש לזירוז ההליכים.
"נוכח הקושי לקדם התחדשות עירונית בפריפריה באמצעות כוחות השוק, פעלה הרשות להתחדשות עירונית במהלך השנים האחרונות ליצירת תשתית לקידום תהליכים אלו, באמצעות מיפוי מתחמים המתאימים להתחדשות עירונית וקידום תכניות בחלקם, ואולם ברור היה כי נדרשים משאבים משמעותיים למימוש התכנון. על בסיס תשתית זו והתובנות שיצרה, במסגרת שורת החלטות ממשלה שאושרו לאחרונה הוקצו לרשות להתחדשות עירונית כ- 1.4 מיליארד שקל עבור מענקים, המשך תכנון והקמת מינהלות עירוניות בערים המצויות בפריפריה, בדגש על קו העימות, החל מבאר שבע ואשקלון בדרום ועד קרית שמונה בצפון. משאבים אלו יאפשרו את מימוש התכניות שקודמו על ידי הרשות עד כה והמשך פעילותה לקידום ההתחדשות העירונית".
מעיריית רעננה נמסר בתגובה: "עיריית רעננה היא רשות מצטיינת, שהובילה בשנים האחרונות מאות פרויקטים של התחדשות עירונית, הן ברמה המגרשית והן ברמה המתחמית. בקדנציה שבין השנים 2016-2018, כאשר המדינה קידמה הקמת מינהלות להתחדשות עירונית והעמידה לרשות הרשויות המקומיות תקציבים משמעותיים להקמתן, בחרה עיריית רעננה באותה עת שלא להגיש מועמדות לקול הקורא ולא להצטרף למהלך.
"בעירייה פועלת זה מספר שנים מינהלת דיור האמונה על גיבוש, התוויה, תכנון וביצוע מדיניות הרשות המקומית בתחום הדיור בעיר. המינהלת מקיימת שיתופי פעולה עם אגפים שונים בעירייה, אשר מלווים ותומכים בתהליכי התחדשות עירונית. במהלך השנה האחרונה השלמנו גם את הקמתה של המינהלת העירונית להתחדשות עירונית, וזאת עוד לפני פרסום דוח מבקר המדינה. במסגרת זו, מונה פרויקטור לתחום ההתחדשות העירונית, הפועל כגורם מקשר בין התושבים, היזמים והעירייה, ויאפשר האצה נוספת ומינוף של תהליכי התחדשות והגדלת מגוון מוצרי הדיור. חשוב לציין כי המהלכים הללו בוצעו כמעט במלואם במימון עצמי של העירייה, מתוך מחויבות אמיתית לעתידה של רעננה ולרווחת תושביה".
