קיים מחסור בשלושה מוצרים חיוניים במחסני החירום הלאומיים ומפעלי החירום לא נמצאים במוכנות מלאה, כך לפי דוח מבקר המדינה שמתפרסם היום (שלישי). חלק מהמחסור נובע מהפסקת היבוא מטורקיה. בניגוד למדינות אחרות שיזמו תוכניות להגברת ייצור מקומי, ממשלות ישראל האחרונות הציבו את הגדלת יבוא המזון כיעד וכעת ישראל תלויה יותר מרוב המדינות ביבוא דגנים למשל ומתוך שש חברות המזון הגדולות בישראל, שלוש מהן: תנובה, אסם ויוניליוור, נמצאות בבעלות זרה.
המזון שיש לספק לאוכלוסייה בשעת חירום כולל מוצרים הנמצאים באחריות משרד החקלאות - בשר טרי, דגים טריים, ביצים, ירקות ופירות - וכן מוצרי מזון מוכנים וארוזים כגון אורז, סוכר, מזון לתינוקות ולחם הנמצאים בתחום אחריותה של רשות המזון במשרד הכלכלה. בסך הכל מדובר ב-14 מוצרים.
בביקורת שערך המבקר עלה כי מתוך עשרת המוצרים החיוניים שבאחריות משרד הכלכלה, לגבי שני מוצרים לא נכרתו הסכמי התקשרות מול הזכיינים בהיקפים הנדרשים בהתאם לתרחיש הייחוס, ונכון ליולי 2024 קיים מחסור בהתקשרויות בשני מוצרים חיוניים אלה בהיקף של 12.2% ו-44%, לעומת הנדרש על פי תרחיש הייחוס. עוד נמצא כי במוצר חיוני נוסף כמות המלאי הקיימת במחסנים נמוכה מהכמות שנקבעה, והלכה למעשה נכון ליולי 2024 קיים מחסור במוצר זה בהיקף של 15.9%.
בין הסיבות למחסור: הפסקת היבוא מטורקיה. משרד הכלכלה מסר שהוא מתכוון לפרסם השנה מכרז חדש לאחסון וריענון המוצר, ובמסגרת המכרז יוגדלו הכמויות בהתאם לתרחיש העדכני. בדוח נכתב כי "על משרד הכלכלה להשלים ללא דיחוי את המחסור במלאי המוצרים החיוניים. כמו כן, עליו להקפיד לוודא כי ברשותו התקשרויות עם זכיינים בהיקפים התואמים את הכמויות הנדרשות ואת היקפי המלאי הנדרשים בכלל המוצרים".
עוד נכתב כי: "בחלוף עשרה חודשים מעדכון התרחיש, ונוכח תקופת החירום והאפשרות להחמרתה, ניתן היה לצפות שהפערים במוצרים החיוניים יסגרו, אולם המחסור במוצרים המתוארים אינו זניח. מחסור במוצרים חיוניים הוא חמור, ובעת חירום יכול להביא לפגיעה בתפקודם של התושבים ושל המשק. השלמת פערים אלו היא בעלת דחיפות גבוהה לאור הפוטנציאל להימשכות מלחמת חרבות ברזל והאפשרות להתרחבותה. על משרד הכלכלה להשלים ללא דיחוי את המלאים החסרים במחסני החירום".
עוד נמצא כי ארבעה מוצרים מתוך עשרת המוצרים הנכללים במחסני החירום שבאחריות משרד הכלכלה ממוקמים באזור גיאוגרפי אחד, וארבעה מוצרים נוספים מאוחסנים בשני אזורים בלבד. כל היתר מפוזרים בשלושה אזורים. זאת פריסה גיאוגרפית לא מיטבית, כי במקרה של שיבושים ביכולות השינוע וההובלה ייתכן שלא יהיה ניתן לספק את המוצרים, באופן סדיר או בכלל, לאזורים הגיאוגרפים השונים. הדבר חמור במיוחד במוצרים המוגדרים כקיומיים.
כמה חיטה יש במלאי החירום? למשרד החקלאות אין תשובות
המבקר מצא שלמשרד החקלאות אין נתונים על כמויות המלאי התפעולי של חיטה: כמה חיטה טובה לשימוש יש במלאים.
בעקבות ביקורת שערך משרד החקלאות בעשרה אתרי אחסון, התגלה כי למעט אתר אחד שבו צוינו לטובה רמת הניקיון הגבוהה וטיפולי ההדברה שמתבצעים כנדרש, בכל יתר האתרים שבהם נערכו ביקורות - מאוחסנת חיטה שלא עמדה בתנאים הנדרשים. בין היתר היה חלק מן החיטה נגוע בחרקים, בעש ובפסולת יונים; חלקה הוחזק בטמפרטורה חמה ולפיכך נמצא כ"מעופש"; וחלקה היה נגוע באבק. לפי המשרד, ניתן לטפל בחרקים ולהשתמש בחיטה הזאת.
בדוח נכתב כי "אף שכמות החיטה המצויה במחסני החירום עומדת בכמות הנדרש לחירום, נמצא כי למשרד החקלאות אין למעשה תמונת מצב של ההיקף והכמות של החיטה הפגומה במחסנים, וכי כמעט בכל הביקורות שהוא ערך נמצאה חיטה באיכות נמוכה, נגועה בחרקים ושלא עברה טיפול, וכי חיטה זו נמנית על מלאי החירום של המשק. כפועל יוצא מכך, משרד החקלאות נסמך על מלאי חיטה שאומנם קיים במחסנים אך אינו שמיש בטווח הזמן המיידי ואינו יכול לשמש מקור לאספקה לציבור בעיתות חירום. היקף תופעה זו אינו ידוע ורמת המוכנות של המשק לאספקת חיטה בחירום לוקה בחסר".
במקביל יש מחסור של כמחצית מכמות המספוא (מזון לבהמות) המוחזקת במלאי החירום. משרד החקלאות אינו מחזיק במלאי החירום מרכיבים הכרחיים למספוא כגון שמנים נוזליים ומוצקים וויטמינים. עקב כך עלול להיווצר מחסור במוצרי מזון בסיסיים כמו חלב, ביצים, בשר, לחם, מוצרי מאפה. גם כשנה וחצי לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, עדיין קיים מחסור משמעותי במלאי החירום של המספוא.
למה אין מוצרים חיוניים שנקבע שיש לשמור על ייצורם בישראל?
נמצא כי במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2024, אף שמדינת ישראל מתמודדת עם אתגרים רבים בתחום החקלאות, בניגוד לכמה מדינות בעולם, ובהן טורקיה, בחריין ויפן, משרד החקלאות הישראלי לא מיפה את המוצרים החיוניים שיש לשמור על ייצורם בארץ ולא קבעה יעדים לייצור עצמי עבור מוצרים אלה. גם החלטת הממשלה להגדלת יעדי הייצור המקומי, הגם שהיא חשובה לביטחון המזון, לא נותנת בהכרח מענה לצורך לתעדף מוצרים החיוניים לתקופות חירום. כפועל יוצא מכך, לא קיימים צעדים המבטיחים את התוצרת החקלאית החיונית לחירום.
המבקר ממליץ למשרד החקלאות לקבוע יעדים לטווח הארוך לתוצרת חקלאית, לפחות עבור מוצרים חיוניים שנדרש לשמור על ייצורם במשק המקומי כדי לספק את צורכי המזון בעיתות חירום. כן חשוב לגבש תכנית ארוכת טווח להגדלת התוצרת החקלאית.
חלק ניכר מהמפעלים החיוניים לא מוכנים לחירום
בישראל פועלים 279 מפעלים חיוניים בתחום המזון. לפי המבקר: 65 מפעלים (כ-23.2%) מוכנים לחירום באופן חלקי בלבד מבחינת כוח אדם, ו-12 מפעלים (כ-4.3%) אינם מוכנים כלל לחירום מבחינה זו. שני מפעלים מתוך שישה מפעלים ברמת חיוניות א' (הרמה הגבוהה ביותר) מוכנים לחירום באופן חלקי בלבד; 29 מתוך 138 מפעלים ברמת חיוניות ב' מוכנים באופן חלקי ושבעה מפעלים אינם מוכנים כלל; 34 מתוך 135 מפעלים ברמת חיוניות נמוכה מוכנים ברמה חלקית וחמישה אינם מוכנים כלל. חלק מהמפעלים לא ממוגנים מספיק.
משרד הכלכלה הגדיר 67 מפעלים כ"יהלומים", שהם מפעלים התומכים ב-14 מוצרים שמשרד הכלכלה הגדיר כחיוניים לשעת חירום (בעיקר מוצרי מזון יבש ומזון לתינוקות).
נמצא שמשרד הכלכלה לא ערך מספיק ביקורות למפעלים אלו. מביקורות שנערכו עולה כי רק ל-27 מפעלים נקבע ציון למוכנותם לחירום: שישה מפעלים בעלי מוכנות גבוהה, 17 מפעלים בעלי מוכנות טובה וארבעה מפעלים בעלי מוכנות בינונית.
בנוסף, משרד הכלכלה בשיתוף עם רח"ל ורשתות השיווק יזמו לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל תוכנית לאומית הכוללת מארג של 432 נקודות מכירה - סניפי ברזל - שיוכלו לפעול בכפוף למדיניות פיקוד העורף בעת חירום. בין היתר סניף כזה צריך כוח אדם סביב השעון, גנרציה המספיקה ל-24 שעות לפחות לשם הבטחת אספקת חשמל לצורכי קירור, אבטחה וקופות וקיום מלאי של המוצרים החיוניים לפחות לשלושה ימים. נמצא כי ב-47 סניפים שבדק משרד הכלכלה (כ-11%) אין גנרציה וב-84 סניפים (כ-20%) המרחב המוגן אינו כשיר לשימוש.
תנובה, אסם ויוניליוור בבעלות זרה
לפי המבקר, מדינת ישראל צריכה לשקול מחדש את התלות שלה בחברות זרות, לאור המלחמה, בטח בתחום המזון. בשנת 2023 החזיקו ששת ספקי המזון הגדולים בישראל יחד בנתח שוק המוערך בשיעור של כ-39.7% מכלל ענף המזון ותחום מוצרי הצריכה. חלק מספקים אלה הוכרזו כבעלי מונופולין בכמה קטגוריות בענף המזון, ולחלקם יש נוכחות שוק משמעותית (מעל 10% של נתח שוק) בכמה קטגוריות בענף המזון (כמו בשר, חלב ודגים). להלן נתונים על בעלי השליטה בכל אחת מחברות המזון הגדולות ועל מספר הקטגוריות שבהן יש לחברות נתח שוק משמעותי.
שלוש מתוך שש ספקיות המזון הגדולות בישראל המחזיקות יחד בנתח שוק של 20% מתעשיית המזון - נשלטות בידי חברות זרות. לשלוש החברות הללו תנובה (76% בעלות סינית), אסם (100% בעלות שוויצרית(, יוניליוור (100% בעלות בריטית-הולנדית), נתח שוק משמעותי בשווקים של שישה עד תשעה מוצרים.
לבעלות הזרה על 20% מהשוק, יש השפעה פוטנציאלית על ביטחון המזון והביטחון הלאומי של מדינת ישראל שלא נבחנה בידי מוסדות הממשלה בשל היעדר גוף שבידיו הסמכויות לבחון זאת ולטפל בכך.
מומלץ כי המל"ל ביחד עם משרד הכלכלה, משרד החקלאות, משרד האוצר ורח"ל ימליצו לוועדת השרים לענייני בטחון לאומי על מנגנון לבחינת ההשפעה הפוטנציאלית של רכישת חברות בתחום המזון על ביטחון המזון של מדינת ישראל, לרבות בחינה של הרחבת סמכויות הוועדה המייעצת הקיימת כך שתוכל לטפל גם בהיבטי ביטחון לאומי בהשקעות זרות בתחום המזון.
רוב הדגים, השמנים והדגנים מיובאים
מדינת ישראל מעודדת יבוא – גם חקלאי, בעיקר אחרי עליות מחירים בעקבות מלחמת חרבות ברזל. לצד היתרונות של היבוא, קיימים גם סיכונים: היבוא יוצר תלות במדינות זרות והוא עלול להתעכב ולהיתקל בקשיים בשל בעיות במדינות שמהן מיובאים המוצרים, בעיות בנתיבי הסחר וקשיים בשינוע, סגירת נמלים וחוסר יכולת להכניס סחורה לארץ. נוסף על כך, ישראל מתאפיינת כ"מדינת אי" ומתמודדת עם סיכונים גיאו-פוליטיים ועם חרמות שיכולות להפעיל מדינות שונות.
לאור הסיכונים הקיימים ליבוא והתלות בו, קיימת חשיבות לגיבוש סקר סיכונים שעל בסיסו תגובש תוכנית שתבטיח את המשך היבוא במקרה של התממשות הסיכונים, אבל משרדי הכלכלה והחקלאות לא ערכו סקר סיכונים מקיף לבחינת ההשפעות של התלות ביבוא מזון, בייחוד מוצרי מזון חיוניים, לא הכינו תוכניות עבודה ולא גיבשו פתרונות שיצמצמו את הסיכונים הכרוכים בתלות במדינות זרות.
התלות ביבוא דומיננטית בעיקר במוצרים כמו ממתקים, שאינם חשובים לסל הצריכה אבל ישראל תלויה באופן דרמטי גם ביבוא דגים: כדי להוריד מחירים לצרכנים העלימו את תעשיית הגידול המקומית כמעט לחלוטין והמחירים לצרכן לא ירדו. ישראל גם מייבאת את רוב הסוכר, הדגנים, שמנים ושומנים, קטניות בוטנים ואגוזים שנצרכים כאן וגם 60% מהבקר שנמכר בארץ הוא מיבוא. לעומת זאת העצמאות של ישראל בעוף ובירקות גבוהה.
תלות גבוהה ביבוא מוצרי מזון ממקום אחד חושפת את המדינות המייבאות לסיכוני אספקה, בין היתר בשל סיכונים אקלימיים, גיאו-פוליטיים ועוד. מעל ל-97% מהדגנים הנצרכים בישראל מיובאים, על פי נתוני ה-FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nation) מתוך 200 מדינות, רק 29 מדינות (17% ממדינות העולם) תלויות באופן קיצוני כל כך ביבוא דגנים. ישראל ממוקמת במקום 149 מתוך 169 בדירוג התלות ביבוא דגנים. נמצא כי יבוא החיטה מקורו בעיקר בשלוש מדינות: רוסיה, אוקראינה ורומניה, שחלקן מצויות באזור שבו קיימת אי יציבות.
99% מהיבוא נעשה דרך הים אך יש ירידה במספר הימאים הישראלים
החשש משיבוש נתיבי השיט, דרכם מתנהל 99% מהיבוא לישראל הביא לכך שרק בינואר 2024 סיכמו רח"ל והמל"ל על גיבוש תוכנית בשם "אוצר הים" שתיתן מענה לאיומים על נתיבי הים.
התוכנית לא הושלמה בין היתר בשל תקציב שלא אושר של 70 מיליון שקל. אחד הגורמים לאי השלמת התוכנית הוא הצורך באנשי צוות ים ישראלים. בשנים 2013 - 2023 נרשמה ירידה של כ-77% במספר הימאים הישראלים (מ-353 ימאים בשנת 2013 ל-81 ימאים בשנת 2023) וירידה של 90% במספר הצוערים.
למעשה הצי הסוחר הישראלי נמצא במשבר, שמתבטא בירידה בהיקף האוניות הזמינות ובמחסור חריף בכוח אדם ימי ישראלי. לפי רשות הספנות, מצב זה מגביר את התלות בגורמים זרים בעיקר בעת חירום, שבה מתגבר הקושי במציאת אוניות שיפקדו את נמלי ישראל, ונוצר חשש של אי-יכולת לשרת את צורכי המשק.
שמירה על צי סוחר ישראלי ועל ימאים ישראלים היא צורך אסטרטגי חיוני, בפרט בישראל ויש חשש שבמקרה של התרחבות המלחמה תיפגע יכולת השינוע של סחורות, לרבות מוצרי מזון וחומרי גלם החיוניים לתעשיית המזון.
החקלאות הישראלית במשבר ואין תמיכה ממשלתית
גם להצלת החקלאות אין תוכנית ממשלתית למעט יבוא: רוב התוצרת החקלאית מגיעה מאזורי הגבול. 8.4% משטח החקלאי של גידולי השדה בישראל נפגעו במלחמה, רוב כוח האדם בחקלאות הוא זר והעובדים עזבו עם פרוץ המלחמה אך חדשים הגיעו מאז.
לפי ה-OECD, בשנים 2011 - 2020 נרשמה ירידה בפריון בענף החקלאות בישראל (1.3%-), לעומת עלייה ביתר המדינות. על פי ה-OECD, הפריון הנמוך של ענף החקלאות בישראל נובע מגידול בהשקעה בתשומות ולא בחדשנות, וכי שיעור פריון זה אינו בר-קיימה בטווח הארוך.
הארגון ציין כי ניתן להעלות את הפריון באמצעות העברה של סובסידיות שניתנו לענף ותמיכות בידע ובמערכות מידע שיביאו לגידול בצמיחה בענף. הירידה בפריון ובחלקו של ענף החקלאות בתוצר באה לידי ביטוי בסופו של דבר בירידה בערך התפוקה החקלאית ובסך הייצור החקלאי.
נמצא כי ענף החקלאות נמצא במגמת היחלשות מאז תחילת העשור הקודם. בשני העשורים האחרונים המדיניות הממשלתית לתמיכה בענפי החקלאות התמקדה בעיקר בהגדלת התמיכות העקיפות שנחשבות למעוותות בין היתר, על ידי ארגון ה-OECD, ולעומת זאת התמיכות הישירות, שיכולות לייעל את משק החקלאות ולהביא לחיזוקו ולהגדיל את הפריון של הענף, פחתו לאורך השנים. זאת בניגוד להמלצות ה-OECD, ולמדיניות הנהוגה במדינות המפותחות.
מומלץ כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יגבשו המלצות בדבר הגדלת התמיכות הישירות בענף החקלאות וצמצום התמיכות העקיפות, במטרה לייעל ולחזק את ענף החקלאות, כדי להביאן לאישור הממשלה. לחקלאות הישראלית חשיבות אסטרטגית לביטחון המזון של ישראל.
גם רפורמת היבוא בחקלאות שכללה הורדת מכסים, לא הועילה: הצעדים שננקטו הובילו לתוצאה הפוכה מהמיוחל, כפי שבא לידי ביטוי בהאצת מגמת הירידה בייצור המקומי בשנתיים האחרונות והעלייה ביבוא. כל אלו הביאו בסופו של דבר לכך שעל אף הגברת היבוא, מחירי התוצרת החקלאית לא ירדו, ולמעשה הרפורמה החטיאה את מטרתה. בדצמבר 2023 הקפיאו משרד החקלאות ומשרד האוצר את הרפורמה.
מאז, מחירי הפירות והירקות נמצאים במגמת עלייה. בשנת 2023 נרשמה עלייה של 4.8% במדד הירקות והפירות, ומדד מחירי הירקות עלה בכ-6.1%. לעומת זאת מדד המחירים לצרכן עלה בכ-4.2% לעומת שנת 2022.
