לאחרונה אישרה הכנסת תיקון לחוק התכנון ובנייה שמטרתו לאפשר הקמה מיידית של מתחמי מגורים ומבני ציבור עבור תושבים שפונו מבתיהם עקב המלחמה. זאת באמצעות פטור מהיתר, פטור מתוכנית, או רישוי בנייה מהיר. הדרך שבה בחר המחוקק להסיר חסמים ולצמצם זמנים היא פשוטה: לדלג על ועדות התכנון המקומיות והמחוזיות (במילים אחרות: לדלג על השלטון המקומי), ולתת לשר ולמועצה הארצית (כלומר, לשלטון המרכזי) להחליט.
התיקון מתיר לשר הפנים, לאחר התייעצות עם המועצה הארצית, לקבוע בצו פטור מתוכנית או מהיתר להקמת מתחם בשטח של עד 500 דונם אשר יכיל עד 500 יחידות דיור, וכן שימושים נלווים למגורים ולצורכי ציבור על גבי אדמות מנהל, על מקרקעין של רשות מקומית, או על מקרקעין בבעלות פרטית - בהסכמת הבעלים. נשמע פשוט ויעיל. מה הבעיה? ניכנס רגע לעומק הדברים: תהליך התכנון המקובל עובד בציר דו כיווני: bottom-up ו-top-bottom.
תהליך top-bottom הוא תהליך של מעבר הוראות מלמעלה כלפי מטה בהיררכיית התכנון. בתהליך זה ישנן תוכניות מתאר ארציות (תמ"א) אשר קובעות כללים והוראות ברמה הארצית, רמת המאקרו, כמו למשל תמ"א 35 שמסדירה את מדיניות התכנון הארצית ותמ"א 1 שקובעת את פריסת השטחים הפתוחים, החופים והתשתיות ברמה הארצית. תחת התוכניות הארציות ישנן תוכניות המתאר המחוזיות אשר קובעות הוראות ברמה המחוזית בכפוף לתוכניות הארציות. למשל, תוכנית מתאר מחוזית למחוז הצפון שנועדה לקבוע אסטרטגיה מרחבית לפיתוח כלכלי וחברתי לשנת היעד 2020 ליישובי הצפון.
תחתיהן, ישנן התוכניות המקומיות אשר מפרטות את השימושים והמיקומים בקרקע – בניית בנייני מגורים, מוסדות ציבור, רחובות, פארקים וכדומה, לפי צרכי ורצונות התושבים. למשל תוכנית כס/1/80/א שמכוחה הוקמה שכונת מגורים שמכונה "השכונה הירוקה" בצפון מערב העיר כפר סבא.
לכיוון השני ישנו תהליך bottom-up שבעיקרו מבוסס על כך שוועדות התכנון המקומיות מעלות את התוכניות שלהן לאישור הוועדות המחוזיות (למעט חריגים). כך שלמעשה, המדיניות יורדת מלמעלה למטה, ובמקביל הצרכים עולים מלמטה למעלה בהיררכיה התכנונית לאישור.
ואולם, לצד ההליך המסורתי נראית עלייה הולכת וגוברת של ציר ישיר – תוכניות ברמה ארצית – תמ"א – אשר "מדלגות" על הוועדות המחוזיות והמקומיות.
כך למשל, תמ"א 38 המפורסמת, שהנה תוכנית ברמה ארצית שמכוחה ניתן להוציא היתרי בניה מבלי לעבור בהכרח תהליך תכנון של וועדה מקומית, מלמטה למעלה. כלומר, תהליך ה-bottom-up כמעט נעלם. קומת התכנון המקומית לא ביטאה את צרכיה ולפתע העיר גדלה ביחידות דיור ותושבים, לעיתים מבלי שהספיקה להיערך כראוי בהיבט של תכנון והתאמת צירי תנועה, מוסדות ציבור וכדומה.
תיקון 150 הנו דוגמה נוספת לאותו ציר ישיר, בו השלטון המרכזי, שבקומה הארצית, מדלג על השלטון המקומי ונוגע ישירות בהקמת מתחמי מגורים. מעבר לכך, במקרה זה אין מדובר בתוכנית ארצית, אלא בצו שנותן שר הפנים, בהתייעצות עם המועצה הארצית. כלומר, מדלגים גם על חלקו הארי של ציר מוסד התכנון הארצי.
ניסיון העבר מלמד שהפתרון בעייתי
זו כמובן לא הפעם הראשונה בהיסטוריה של מדינת ישראל בה ניתן פתרון דומה לצורך מיידי בדיור. מדינת ישראל קלטה עליות גדולות מאז הקמתה. בשנות החמישים ועד אמצע שנות השישים היו נפוצות במדינה מַעְבָּרוֹת – יישובים זמניים שנועדו לספק דיור לעולים שהגיעו בגל העלייה הגדול שלאחר קום המדינה. בשנות התשעים הוקמו אתרי קרוואנים שנועדו לספק פתרון דיור עם קליטת עולים, בעיקר מברית המועצות לשעבר ומאתיופיה, מכוח תוכנית מתאר ארצית לדיור מיידי וזמני.
אבל ישנם מספר קשיים בפתרון מן הסוג שהתקבל בתיקון 150 לחוק. ראשית, הנטייה של ה"זמני" להפוך ל"קבוע". כמו במקרי העבר שתוארו לעיל, גם כאן הפתרון המוצע מיועד לשמש פתרון זמני למצוקה שצפויה לחלוף. ניסיון העבר מלמד כי לעיתים, מַעְבָּרָה התפתחה לעיר כדוגמת קרית מלאכי ובית שמש, או לשכונת מגורים, כדוגמת כפר נחמן שהתמזגה לרעננה, ועמישב שהתמזגה לפתח תקווה.
שנית, הגורמים המקצועיים המקומיים מוגבלים ביכולתם להשפיע. המתחמים יוקמו בהתאם לצורכי המפונים, אך לאחר שאלה ישובו לבתיהם, ונאחל שזה יקרה במהרה ובביטחון מוחלט, המתחמים ייוותרו או יפורקו תוך בזבוז משאבים רב, או שההתאמה שלהם לצורכי היישובים שבתחומם הוקמו תהיה לוקה בחסר.
עו"ד חגי חכםיעל דוידזון-חיוןבנוסף, לציבור לא תהיה אפשרות לעיין בתוכנית ולהביע התנגדויות, כפי שקיים בהליך התכנון המסורתי. האפשרות הזו תוגבל רק להצגת עמדת ראש הרשות המקומית בפני המועצה הארצית.
בתיקון 150 התייחס המחוקק לחלק מאותם קשיים וקבע למשל שלא יקום במתחמים הללו יישוב חדש. כמו כן נקבע שתתקבל חוות דעת של מתכנן המחוז לעניין האפשרות להסדרת המתחמים או חלקם בתוכנית סדורה, ולעניין מידת התאמת המתחמים לתוכניות ארציות והמחוזיות ובחינת ההצדקה לסטות מהן. בנוסף, ראש הרשות המקומית יוכל להציג עמדתו בעניין הקמת מתחם הרשות המקומית.
בכך השאיר המחוקק מקום, אם כי מצומצם, לגורמי המקצוע. עם זאת, אפשרות הציבור להשמיע את קולו צומצמה כמעט לחלוטין (רק באמצעות ראש הרשות המקומית, כאמור), ובעיקר נראה כי המחוקק הכשיר את הקרקע להסדרת המעבר מ"זמני" ל"קבוע".
אין ספק שהמנגנון שאושר בתיקון 150 מהיר בהרבה מתהליך התכנון הסדור, וברור שצו השעה הוא להעמיד פתרונות דיור מיידיים למפונים. אולם המפתח למיקסום התועלת וצמצום הנזק כתוצאה מאופן התכנון הזה הנו בידי גורמי התכנון – אנשי המקצוע, והציבור, שחסרונו מורגש מאוד בתיקון שאושר. רק עבודת תכנון שתביא בחשבון את צרכי היישובים שבשטחם יוקמו המתחמים, תאפשר את הסדרתם לטובת המשך שימוש בהם בעתיד באופן שישרת את היישובים בהם יוקמו, במינימום בזבוז של משאבים ציבוריים.
• הכתבה בשיתוף אתר המשפט הישראלי פסקדין
• עו"ד חגי חכם עוסק בדיני מקרקעין ונדל"ן
• בהכנת הכתבה לקח חלק צוות העורכים של אתר פסקדין
• ynet הוא שותף באתר פסקדין
