קידום נדבך מרכזי בתוכנית הקואליציה של המהפכה המשפטית: ועדת החוקה של הכנסת אישרה היום (שלישי) להצבעה בקריאה ראשונה במליאה את הצעת החוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה - אחת מתוכניות הדגל של הקואליציה. ד"ר גיל לימון, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב-מיארה, אמר בדיון שלווה בעימותים קולניים: "קיים סכנה לטוהר הבחירות".
ההצבעה בוועדת החוקה
(צילום: ערוץ כנסת)
הצעת החוק, שהקואליציה תנסה לאשר בקריאה שנייה ושלישית עוד לפני פיזור הכנסת הנוכחית, מפצלת למעשה את סמכויות היועץ המשפטי לממשלה לשני תפקידים נפרדים: יועץ משפטי לממשלה ותובע כללי. תשעה חברי כנסת מהקואליציה הצביעו בעד, חברי הכנסת מהאופוזיציה בחרו שלא להשתתף בהצבעה. עם זאת יצוין כי ההצעה לא עוברת בינתיים למליאה בשל עוצר חקיקה שנובע מהמאבקים עם הסיעות החרדיות בקואליציה.
היועץ המשפטי, לפי הצעת החוק, יהיה אחראי על ייעוץ לממשלה, ייצוג המדינה בבתי המשפט בעניינים שאינם פליליים והובלת מערך הייעוץ המשפטי. התובע הכללי, לעומת זאת, יהיה אחראי באופן בלעדי על תחום המשפט הפלילי - כולל העמדה לדין וניהול התביעה הכללית. שר המשפטים יוסמך להכריע במחלוקות לגבי חלוקת סמכויות בין שני התפקידים.
המשנה ליועצת המשפטית לממשלה לימון אמר היום בדיון: "החוק אינו רק חוק פיצול, אלא חוק ביטול - הוא מבטל את תפקיד היועמ"ש כמו שאנחנו מכירים אותו כשומר סף. תפקיד שיש לו חשיבות רבה בשגרה, אבל פי כמה וכמה בנסיבות מיוחדות שאחת מהן היא תקופת הבחירות שמדגימה את שילוב התפקידים של היועמ"ש. להבנתנו, אם יוצאים לבחירות עם יועמ"ש פוליטי, המשמעות היא סכנה לבחירות דמוקרטיות".
ד"ר לימון אמר עוד: "זה לא קשור רק לדרך המינוי, אלא לערובות שיש בפסיקה ובנוהג - מינוי, סיום כהונה, מעמד מחייב לחוות דעת ועוד. נניח ששבוע לפני הבחירות הממשלה רוצה לקבל החלטה שיש לה השפעה מהותית על הבחירות, הממשלה יכולה לקבוע שחוות דעת של היועץ שקובעת שההחלטה הזו אינה חוקית - לא מחייבת אותה.
"רכיב מאוד חשוב הוא שמירה על המנהל התקין. בתקופת בחירות התפקיד של כלל היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה, שלפי הצעת החוק מונחים על-ידי יועמ"ש פוליטי, הוא לוודא שלא מתקבלות החלטות של של שימוש אסור במשאבי מדינה. אנחנו מקימים לקראת בחירות צוותים ייעודיים שמטרתם לוודא מהממשלה שמחזיקה בכוח רב לא עושה בו שימוש כדי להשפיע על תוצאות הבחירות. פתאום מגיעות החלטות מרחיקות לכת על עדיפות לאומית ועוד".
המשנה לבהרב-מיארה הוסיף: "סוגיה נוספת היא אכיפת דיני הבחירות - חשש לשוחד בחירות, מימון בחירות ועוד, או כשמתעוררת שאלה בתעמולת בחירות האם זה תחום ייעוצי או בתחום האכיפה והשר יוכל להכריע. איסור על שימוש בכספי ציבור ומשאבי ציבור לתעמולת בחירות - עולה שאלה מי ייתן הנחיה ליועצים המשרדיים, כשנעשה שימוש בחשבון המשרד לפרסומים פוליטיים, הוראות שלא חלות רק בתקופת בחירות.
"נושא נוסף הוא תפקיד היועצת בנושא פסילת מועמדים. הרבה פעמים יש פה עניין לניתוח ראייתי, וההחלטות בנושא נעשה בשילוב גורמיי ייעוץ ואכיפה. יש חשיבות שזה ייעשה על-ידי גורם מקצועי לא פוליטי. מכל הטעמים הללו, בתקופת בחירות יש חשיבות רבה לייעוץ משפטי עצמאי, שרואה את מכלול הרכיבים - ייעוץ, ייצוג ואכיפה, וההצעה המונחת היא סכנה לטוהר הבחירות".
"יועמ"ש פוליטי יתווה בחירה שנוחה לשר"
כדוגמה לבעייתיות החוק, ד"ר לימון קישר בין ההצעה המונחת לפתחם של חברי הכנסת לבין ההתפתחויות המשפטיות בנוגע לעתירות לבג"ץ שמבקשות להדיח את השר לביטחון לאומי איתמר בן גביר. לדברי המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, "השר הוא הגורם המוסמך לפי חוק, אבל הוא לא מחזיק סמכות ללא גבולות וכוח בלתי מוגבל. בהקשר של סעיף 53(ג) המוצע, שמאפשר לשר להחליט אם נושא מסוים יטופל על ידי היועץ המשפטי או התובע הכללי, יש פסיקה רלוונטית, למשל לגבי השר לביטחון לאומי שאינו יכול להתערב בחקירות. כלומר יש הגבלות גם על השרים, כי במדינה דמוקרטית חשוב שנושאים של אכיפת חוק יטופלו בצורה עצמאית מהתערבות פוליטית".
לימון אמר עוד: "החשש הוא שבאמצעות הבחירה של השר מי יהיה הגורם שיטפל באירוע מסוים - האם היועמ"ש שהוא יותר פוליטי לפי ההצעה, או התובע הכללי, הוא יתווה בחירה שיותר נוחה לו. למשל, ביחס לפנייה לגבי שר שנטען שפעל בניגוד עניינים, והפונה מבקש גם לבטל את הפעולה וגם לפתוח בחקירה. אם יש דרך לאין את ההתערבות במקרה פרטני יש להציגה".
כך יוכלו להעמיד ראש ממשלה לדין
אחד התיקונים המהותיים בהצעת החוק קובע כי לא תיפתח חקירה פלילית נגד ראש ממשלה מכהן או לשעבר - אלא בהסכמת התובע הכללי ובאישור בית המשפט המחוזי. הגורם המוסמך כיום להחליט בנושא זה הוא היועץ המשפטי לממשלה בלבד.
עוד נקבע בסוגיית העמדת ראש ממשלה לדין כי בית המשפט המחוזי בירושלים הוא שיקבע אם יש באותה עבירה קלון, לעומת המצב הנוכחי שבו שמים דגש על עמדת היועמ"ש בשאלת הקלון.
מינוי וכהונה
בהצעת החוק נכתב כי היועמ"ש ימונה בידי הממשלה, לפי המלצת ראש הממשלה ושר המשפטים, ולא תהיה ועדת איתור מוקדמת שתמליץ לממשלה קודם למינוי - כפי שהיה בשלושים השנים האחרונות. כהונתו של היועמ"ש תהיה צמודה לכהונת הממשלה שמינתה אותו. כלומר, מדובר בסוג של משרת אמון. כיום יועץ אינו צמוד לכהונת ממשלה.
כמו כן נקבע כי מי שכשיר לכהן בתפקיד הוא אדם שיכול לכהן כשופט בית המשפט העליון, משפטן בעל שיעור קומה, ומי שלא היה בשלוש השנים שקדמו להצגת מועמדותו ח"כ או ברשימת מועמדים לכנסת; ראש עיר או סגן; חבר בגוף בוחר מפלגתי. הגבלות אלו יוחלו גם בעת כהונתו ובשנה שלאחריה.
באשר לפיטורי יועמ"ש - הדבר יהיה תלוי בהמלצת רה"מ ושר המשפטים - בעוד כיום ניתן להעביר מכהונה לאחר הבאת הנושא לוועדת האיתור שהמליצה על אותו יועץ משפטי. הצעת החוק קובעת כי התנאים להעברה מכהונה הם חילוקי דעות שמקשים, לדעת הממשלה, על שיתוף פעולה יעיל, או אם נבצר ממנו באופן קבוע למלא תפקידו, אם עשה מעשה שאינו הולם מעמדו, או סירב למלא חובה לפי חוק זה או כל דין. כמו כן, ניתן יהיה להזיז מתפקיד יועמ"ש אם מתנהלת נגדו חקירה פלילית או הוגש נגדו כתב אישום.
כמו כן, לפי ההצעה, הממשלה תמנה מבין המשנים ליועמ"ש משנה בכיר, לפי המלצת שר המשפטים ובהסכמת הועץ המשפטי לממשלה. המשנה הבכיר יוכל לפי ראות עיניו להתייצב בבית המשפט בנוגע לסמכויות שהוגדרו כסמכויותיו כמגן האינטרס הציבורי.
סמכויות
לפי הצעת החוק, היועץ המשפטי לממשלה ייתן חוות דעת משפטיות לכלל גופי הרשות המבצעת ויוכל לעשות כן ביוזמתו אם ראה בכך צורך. על היועמ"ש יהיה לסייע לממשלה בקידום מדיניותה במסגרת החוק.
חוות דעתו המשפטית תוגש בכתב ותיחשב כשמשקפת את הדין - אך הממשלה תוכל לקבוע שלא לראות בחוות דעת מסוימת ככזו שמשקפת את הדין - בין אם חוות הדעת מתייחסת לממשלה עצמה או לכל גוף אחר ברשות המבצעת. היום, כפי שעומד לא פעם במוקד הביקורת של הקואליציה על היועמ"שית גלי בהרב-מיארה, יועמ"ש אינו מייצג את הממשלה אם הוא סבור שעמדתה אינה חוקית או לוקה באי סבירות קיצונית.
עוד נקבע כי בתחום הפלילי התובע הכללי לא יהיה כפוף לחוות דעת של היועץ המשפטי, ובהפעלת סמכות שיפוטית או מעין-שיפוטית לא תהיה חובה לראות בחוות הדעת כמחייבת.
ייצוג המדינה בבתי המשפט
ברירת המחדל היא שהיועץ המשפטי לממשלה ייצג את המדינה בערכאות. בהצעת החוק נקבע כי הממשלה (בעצמה, באמצעות ועדת שרים, שר המשפטים או כל דרך אחרת) תוכל לקבוע את עמדת המדינה בכל הליך משפטי (למעט בהליך המנוהל על-ידי התובע הכללי או הליך שבהם הוסמך המשנה הבכיר לנהל הליכים כ"מגן האינטרס הציבורי").
במקרה שבו היועמ"ש יסבור שאינו יכול להציג את עמדת הממשלה, או אם הממשלה תחשוב שאינו מייצג אותה כראוי - ניתן יהיה למנות עורך דין חיצוני לייצוג המדינה.
כשעורך דין חיצוני יציג את עמדת הממשלה, היועמ"ש יוכל להתייצב בבית המשפט להציג את עמדתו רק בהסכמת הממשלה, אלא אם כן מדובר בהליך הנוגע לתחום הפלילי. היום ההסכמה מותנית בעמדת היועץ.
חקירות והעמדה לדין של בכירים
בהצעה נקבע כי פתיחה בחקירה פלילית נגד ראש ממשלה, שרים, חברי כנסת, שופטים ובכירים נוספים תחייב אישור של בית משפט מחוזי. היום פתיחה בחקירה נגד אנשים אלה דורשת עמדת פרקליט המדינה שבדרך מלווה גם הוא חקירות נגד בכירים.
יו"ר ועדת החוקה ח"כ שמחה רוטמן הסביר שהסיבה לתיקון היא כדי למנוע מצב שבו אותם בכירים לא יהיו מאוימים - אם על ידי פתיחה בחקירה בעניינם או מכתב אישום. לפי הצעת החוק, ההחלטה על הגשת כתב אישום נגד בכירים תחייב גם אישור של ועדת בכירים מיוחדת.
מינוי התובע הכללי
התובע הכללי ימונה בידי הממשלה מתוך רשימת מועמדים שתמליץ עליה ועדה ציבורית מקצועית. כהונתו תיארך שש שנים והעברתו מתפקיד מותנית בהסכמת הוועדה הציבורית. בהצעה נקבעו תנאי כשירות מקצועיים וניסיון בתחום הפלילי.
עצמאות התובע הכללי
בהצעת החוק צוין כי התובע הכללי יהיה עצמאי בהחלטותיו בתחום הפלילי ולא יהיה כפוף ליועמ"ש, זאת בניגוד למצב הקיים שבו פרקליט המדינה כפוף ליועץ המשפטי שמהווה למעשה ראש התביעה הכללית.
הממשלה ושר המשפטים לא יוכלו להנחות את התובע הכללי כיצד לפעול במקרה פלילי מסוים, אך הוא יהיה נתון לפיקוח כללי של הממשלה ושר המשפטים בענייני מדיניות אכיפה וסדרי מנהל. עוד נקבע כי התובע הכללי ימסור דוח על פעולותיו לשר המשפטים ויתייעץ עמו.
כמו כן, שר המשפטים השר יוכל לבקש מהתובע הכללי דוח כללי או על מקרה מסוים. אם התובע יחשוב שמסירת הדוח תפגע באינטרס ציבורי חשוב הוא ימסור אותו לנציב תלונות הציבור על הפרקליטות במקום לשר.
