פרופ' דניאל פרידמן מציג במאמרו הבוקר ב-ynet טענה מרתקת: מדינת פלסטין כבר קיימת למעשה, גם אם היא "מדינה נכה". לשיטתו, מדינות רבות מכירות בה, מוסדות בינלאומיים מתייחסים אליה כאל ישות מדינתית, והיא כבר נהנית מחלק מהעוצמות שמעניקה הכרה בינלאומית. מכאן מסיק פרידמן כי השאלה איננה עוד האם תקום מדינה פלסטינית, אלא כיצד ישראל תתמודד עם עובדה מוגמרת.
אבו מאזן "ראש עירית רמאללה"
(צילום: REUTERS/Mohammed Torokman)
אין ספק שפרידמן מצביע על תופעה אמיתית: בשנים האחרונות התחזק מעמדה הדיפלומטי של הרשות הפלסטינית ושל רעיון המדינה הפלסטינית. מוסדות בינלאומיים מעניקים לה מעמד הולך וגדל, ומדינות רבות מכירות בה. ישראל אכן אינה יכולה להתעלם משינוי זה במערכת הבינלאומית. אולם המסקנה הנגזרת מכך בעייתית. היא מערבבת בין שני מושגים שונים לחלוטין: לגיטימציה בינלאומית לבין ריבונות אפקטיבית.
מדינה אינה רק רעיון המתקיים בתודעת בני אדם, במסמכים משפטיים או בהצבעות באו"ם. מדינה היא בראש ובראשונה מנגנון המסוגל למשול: לשלוט בשטחה, להפעיל חוק, לספק ביטחון לאזרחיה, לגבות מסים ולהחזיק במונופול על השימוש בכוח. במבחן הזה, הבעיה הפלסטינית איננה היעדר הכרה. הבעיה היא היעדר יכולת שלטונית.
בין מדינה פורמלית לאפקטיבית
מדע המדינה מבחין בין מדינה פורמלית לבין מדינה אפקטיבית. מדינה פורמלית היא ישות המוכרת באמצעות מסמכים, אמנות והכרה בינלאומית. מדינה אפקטיבית היא כזו שמסוגלת להפעיל ריבונות בפועל. ההיסטוריה מכירה לא מעט ישויות שזכו להכרה בינלאומית אך התקשו להפוך למדינות יציבות. הכרה יכולה להעניק לגיטימציה דיפלומטית, אך היא אינה יוצרת מוסדות שלטון, אינה בונה חברה אזרחית ואינה מבטיחה שמישהו ישלוט בנשק.
הפער הזה הוא בדיוק המקום שבו טענתו של פרידמן נחלשת. העובדה שמערכת בינלאומית מכירה במדינה שאינה ממלאת את כל התנאים הבסיסיים של מדינה אינה מוכיחה שהמדינה קיימת בפועל; היא מוכיחה לעיתים את המתח הקיים בין המשפט הבינלאומי לבין המציאות הפוליטית.
האם מי שמתקשה לשלוט בשטח מוגבל יוכל לנהל מדינה? הרשות הפלסטינית קיימת מאז הסכמי אוסלו כבר למעלה משלושים שנה. היא זכתה להכרה רחבה, ובעיקר לסיוע כלכלי בינלאומי עצום, עד כדי התמכרות למענקים תרומות ומתנות כספיות ולבניית מנגנוני ביטחון. אולם למרות כל זאת היא מתקשה לשלוט באופן מלא אפילו באזורים שבהם יש לה סמכויות מוגדרות.
לא במקרה מכונה יו"ר הרש"פ אבו מאזן "ראש עירית רמאללה". בחלקים נרחבים ביהודה ושומרון מתמודדת הרש"פ עם היחלשות סמכותה, התחזקות קבוצות חמושות וירידה באמון הציבורי. השאלה המתבקשת היא: אם הרשות מתקשה למשול בשטח מוגבל ובאוכלוסייה מצומצמת יחסית כיצד תוכל לנהל מדינה מלאה הכוללת גבולות, כלכלה, יחסי חוץ ומערכת ביטחון עצמאית?
הכרה בינלאומית אינה פותרת את בעיית המשילות. היא רק מעניקה לה עטיפה משפטית.
בכל הפרמטרים "המדינה הפלסטינית" (חמשת המבחנים) הפלסטינים מקבלים ציון נכשל.
היעדר מונופול על הכוח. העיקרון הבסיסי ביותר של מדינה מודרנית, כפי שהגדיר מקס ובר, הוא המונופול הלגיטימי על הפעלת הכוח. אולם המציאות הפלסטינית מציגה תמונה הפוכה. במשך שנים התקיימו לצד הרשות הפלסטינית ארגונים חמושים בעלי יכולת צבאית עצמאית. בעזה היה חמאס למעשה "מדינה בתוך מדינה": בעל זרוע צבאית, מנגנוני ביטחון, מערכות גבייה ומערך שליטה עצמאי. מדינה שבה כוח חמוש אידאולוגי יכול לערער את סמכות הממשלה אינה מדינה ריבונית מלאה. השאלה המרכזית איננה רק האם העולם יכיר במדינה פלסטינית, אלא האם הנהגתה תהיה מסוגלת לפרק מוקדי כוח חמושים ולכפות את מרותה על כלל הארגונים.
משבר הלגיטימציה הפנימית. מדינה זקוקה לא רק למוסדות אלא גם להסכמה פנימית על כללי המשחק.המערכת הפלסטינית סובלת מזה שנים ממשבר לגיטימציה. הרשות הפלסטינית מתקשה להציג מנגנון פוליטי מוסכם, בעוד שחמאס הצליח לבנות לעצמו בסיס תמיכה באמצעות שילוב של אידאולוגיה, התנגדות לישראל ומנגנוני רווחה. השאלה היא לא רק מי יוכר בעולם, אלא מי יוכר בתוך החברה הפלסטינית כמנהיג לגיטימי.
חולשת מוסדות השלטון. מדינה יציבה דורשת מערכת משפט מתפקדת, מנהל ציבורי מקצועי, מנגנוני אכיפה וכלכלה בעלת בסיס עצמאי.סיוע בינלאומי יכול לסייע, אך הוא אינו יכול להחליף מוסדות. הניסיון בעיראק, אפגניסטן ולוב הראה כי השקעות כספיות והכרה בינלאומית אינן מספיקות כאשר אין בסיס מוסדי וחברתי יציב.כסף יכול לבנות מבנים. הוא אינו יכול לבנות מדינה.
הפיצול בין עזה ליהודה ושומרון. אחת הבעיות המרכזיות היא שהמערכת הפלסטינית מעולם לא הצליחה להתגבר על הפיצול הפוליטי והגיאוגרפי.מאז השתלטות חמאס על עזה בשנת 2007 התקיימו למעשה שתי ישויות: האחת תחת הרשות הפלסטינית והשנייה תחת חמאס. מדינה אחת זקוקה לחוק אחד, הנהגה אחת וכוח ביטחוני אחד. כל עוד קיימים שני מוקדי כוח יריבים, מדובר במרחב פוליטי מפוצל ולא במדינה מתפקדת.
מעבר מתנועת שחרור למדינה. אחד האתגרים הגדולים ביותר הוא המעבר מתודעה של מאבק לאומי לתודעה של בניית מדינה. תנועות לאומיות רבות בעולם עברו תהליך כזה: לאחר השגת עצמאות הן נדרשו להחליף את תרבות המאבק בבניית מוסדות, כלכלה וחברה אזרחית. גם החברה הפלסטינית תידרש לעבור תהליך דומה. מדינה אינה יכולה להתבסס רק על התנגדות לאויב חיצוני; היא חייבת להגדיר לעצמה כיצד היא מנהלת את חייה מבפנים.
הלקח של 7 באוקטובר הוא בדיוק זה: ישות בעלת שטח, אוכלוסייה ומנגנונים צבאיים אינה בהכרח מדינה אחראית. היא יכולה להפוך לבסיס כוח של ארגון אידאולוגי המבקש לנהל מלחמה במקום לבנות חברה
ביחס לעזה פרידמן מצביע בצדק על הפרדוקס: עזה הייתה במשך שנים תחת שליטה פלסטינית מלאה יחסית, אך לא זכתה להכרה כמדינה. לעומת זאת, הרשות הפלסטינית זוכה למעמד בינלאומי למרות שאינה שולטת בכל השטח המיוחס לה. אולם המסקנה אינה שהכרה יוצרת מדינה. המסקנה היא שהעולם לעיתים מעניק מעמד משפטי לפני שהמציאות המדינתית קיימת בפועל.
זאת ועוד, הלקח של 7 באוקטובר הוא בדיוק זה: ישות בעלת שטח, אוכלוסייה ומנגנונים צבאיים אינה בהכרח מדינה אחראית. היא יכולה להפוך לבסיס כוח של ארגון אידאולוגי המבקש לנהל מלחמה במקום לבנות חברה.
משה אלעדוגם, אירופה אינה דוגמה פשוטה להשוואה. פרידמן מזכיר בצדק כי עמים שנלחמו זה בזה במשך מאות שנים הצליחו בסופו של דבר להגיע לשלום. אולם ההשוואה לאירופה מחמיצה מרכיב מרכזי. השלום בין צרפת לגרמניה לא נוצר רק משום ששני הצדדים התעייפו ממלחמות. הוא התאפשר לאחר שינוי עמוק: בניית מוסדות דמוקרטיים, דחיית הלאומנות הקיצונית, פיוס היסטורי וקבלת עצם קיומו של הצד השני. השאלה הישראלית־פלסטינית עדיין אינה נמצאת בנקודה זו.
כדאי שכולם ידעו (גם בשטחים) - ההכרה אינה תחליף לבניית מדינה. אין ספק שמעמדה הבינלאומי של המדינה הפלסטינית התחזק. ישראל אינה יכולה להתעלם מכך. אולם אסור לבלבל בין שינוי דיפלומטי לבין שינוי במציאות האסטרטגית. מדינה אינה נוצרת משום שמספיק מדינות מכירות בה. מדינה נוצרת כאשר יש הנהגה המסוגלת לשלוט, חברה המוכנה לקבל את מוסדותיה וממשלה המחזיקה במונופול על הכוח. לכן השאלה האמיתית איננה האם העולם יכיר במדינת פלסטין. ייתכן מאוד שהוא יעשה זאת. השאלה החשובה יותר היא: האם ביום שאחרי ההכרה תהיה זו מדינה שמסוגלת למשול או רק שם חדש לבעיה ישנה?
הכותב ד"ר ואל"מ (מיל.) הוא מזרחן ששימש כמושל ג'נין, מושל בית לחם, וראש התיאום הביטחוני עם הרש"פ
