השבוע דן בג"ץ בעתירות נגד עריכת דוחות הביקורת של מבקר המדינה מתניהו אנגלמן על מחדל טבח 7 באוקטובר. התוצאה של פסק דין בעתירות הללו עלולה להיות הרת אסון, לצמצם, שלא צורך את גדרי סמכותו של מבקר המדינה, ולפגוע אנושות בפעילותו העתידית של מוסד המבקר, וכל זאת על רקע המאבק המוצדק להקמת ועדת חקירה ממלכתית.
מבקר המדינה הוא לא גוף שמחליף שיקול דעת מדיני או ביטחוני. הוא לא קובע מהי האסטרטגיה הראויה או הדרך הנכונה ביותר להתמודד על איום ביטחוני. תפקידו אחר לחלוטין: לבדוק האם ההחלטות התקבלו כדין, על בסיס תשתית עובדתית מספקת, תוך הפעלת שיקול דעת, בחינת אזהרות, שיתוף פעולה בין גורמים שונים, קיום נהלים, יישום החלטות, והאם הושגו המטרות שהוגדרו על ידי הגוף המבוקר.
סמכות המבקר והטעות בהבנת של הוראות חוק היסוד
הדיון עסק בשאלת הסמכות, ונסב סביב פרשנות סעיף 2(ב) לחוק יסוד מבקר המדינה הקובע כך: "מבקר המדינה יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחסכון של הגופים המבוקרים, וכל ענין אחר שיראה בו צורך".
הסנגוריה הצבאית, שאליה הצטרפה היועמ"שית, טענה כי דוחות המבקר על אירוע הליבה של כשל ה-7 באוקטובר אינם יכולים לעסוק בסוגיות של "מדיניות ואסטרטגיה", שכן הם אינם נכללים בגדרי האפשרויות בסעיף 2(ב) לחוק.
נציגת המבקר טענה, מנגד, כי החוק קובע סמכות רחבה לבקר "כל ענין אחר שיראה צורך בו". השופט שטיין הקשה ושאל במהלך הדיון את נציגת המבקר: "איך יכול להיות שאירוע כל כך גדול, בקנה מידה קיומי, נכנס למילים של כל דבר אחר שיש בו צורך? איך יכול להיות שיש רשימה של סעיפים קטנים, ופתאום פצצת אטום? ... אני לא מבין איך עניין כל כך עצום נכנס ל'עניין שיש בו צורך'".
לטעמי מדובר בטעות בהגדרת השאלה ובהוראת החוק הרלוונטית. סעיף 2(ב) אינו קובע תחומי עיסוק של הביקורת אלא אמות מידה נורמטיביות לביקורת: חוקיות, ניהול תקין, טוהר מידות ויעילות. הוא אינו מבחין בין מכרז ברשות מקומית לבין החלטת קבינט ביטחונית להעביר כסף קאטרי לחמאס.
המבקר מוסמך לבדוק בנורמות של ביקורת את אירועי 7 באוקטובר
על כן, השאלה היא לא האם בדיקת אירועי 7 באוקטובר או "סוגיות אסטרטגיות של ביטחון לאומי" מצויות בתוך סמכות הבדיקה של המבקר. אלא השאלה המשפטית היא האם מבקר המדינה מוסמך לבדוק החלטות ממשלה, פקודות ונהלים של צה"ל, השב"כ והמשטרה, תהליכי קבלת החלטות בגופים המבוקרים.
מכאן שהתשובה לשאלה המשפטית פשוטה: מבקר המדינה מוסמך לבדוק גם את אירועי הליבה של 7 באוקטובר לא משום שמדובר בעניין חריג, דרמטי או חסר תקדים, אלא משום שהוא מוסמך לבדוק החלטות, נהלים ותהליכי קבלת החלטות של הממשלה, צה"ל, שב"כ והמשטרה בכל נושא שהוא, בתנאי שהוא בוחן אותם בנורמות של ביקורת מדינה.
כך למשל, אין מחלוקת כי מבקר המדינה מוסמך לבדוק, בכלי ביקורת, החלטות ממשלה. מבקר בוחן האם קדמו להחלטה איסוף נתונים מספק וגיבוש תשתית עובדתית ראויה, האם נשמעו עמדות גורמי המקצוע הרלוונטיים, האם התקיים שיח בין משרדי, האם ההחלטה הלמה החלטות ממשלה קודמות, כיצד יושמה בפועל, האם נבחנו השלכותיה הצפויות והאם הובאו בחשבון אזהרות או התרעות טרם קבלתה ולאחריה.
אין הבדל עקרוני בין ביקורת מדינה על החלטת ממשלה בדבר מיגון יישובי הצפון, הקמת בית חולים בדרום או העברת כספים קטאריים לחמאס. סמכות הביקורת חלה על עצם קבלת ההחלטה ותהליכיה, ולא על אופייה המדיני, הביטחוני או הכלכלי
מכאן נובעת מסקנה ברורה: אין כל הבדל עקרוני, מבחינת הסמכות, בין ביקורת מדינה על החלטת ממשלה בדבר מיגון יישובי הצפון, הקמת בית חולים בדרום או העברת כספים קטאריים לחמאס. סמכות הביקורת חלה על עצם קבלת ההחלטה ותהליכיה, ולא על אופייה המדיני, הביטחוני או הכלכלי. תוכן ההחלטה או האירוע אינו מגדיר את גבולות הסמכות, אלא אמות המידה של הביקורת.
לא במקום. בנוסף
כך למשל, כאשר מבקר המדינה בוחן את ההתנהלות בלילה שלפני 7 באוקטובר, הוא לא מחליף את שיקול הדעת המבצעי של שב"כ או של צה"ל, אלא בוחן האם נהלים קיימים הופעלו כראוי. האם נותחו סימנים מודיעיניים בהתאם להנחיות. כיצד פעלה שרשרת קבלת ההחלטות. האם הופעלו מנגנוני שיתוף מידע בין הגופים. האם ניתנו התרעות כנדרש והאם התקיימו נהלי דיווח ללשכת ראש הממשלה. סמכות זו ברורה ואינה שנויה במחלוקת, כשם שמבקר המדינה מוסמך לבקר נהלי תקציב או הפעלת סוכנים של שב"כ, כך הוא מוסך לבקר את ניהול מערכי מודיעין בשב"כ.
חשוב להדגיש: מבקר המדינה לא פועל על פי שיקול דעתו האישי ואינו קובע מהי דרך הפעולה הביטחונית הראויה. תפקידו הוא השוואתי וביקורתי. הוא משווה בין הנורמות המחייבות של הגוף המבוקר, כגון נהלים, החלטות, הנחיות, כללי המשפט המינהלי ועקרונות של ניהול תקין וחוקיות לבין הפעולות שבוצעו בפועל, ומצביע על הפער בין הנורמה לבין המעשה או המחדל.
לפיכך, סמכותו של מבקר המדינה לבחון את אירוע הליבה של 7 באוקטובר לא נובעת מטענה כללית של "עניין שהוא רואה בו צורך", אלא מלב סמכותו הבסיסית לבקר החלטות ממשלה, החלטות ניהוליות, נהלים ותהליכי קבלת החלטות בגופים המבוקרים, בין אם מדובר במכרז ברשות מקומית ובין אם בהחלטות בדבר הקמת המכשול בגבול רצועת עזה.
ד"ר מתן גוטמןצילום: שלומי יוסףאסור שהמאבק הציבורי המוצדק להקמת ועדת חקירה ממלכתית יוביל לפגיעה חמורה במוסד מבקר המדינה. סירוס סמכויותיו של הגוף החיצוני והעצמאי היחיד הפועל כיום לבדיקת האסון הקשה בתולדות המדינה יהיה טעות מוסדית וחוקתית. יש לאפשר למבקר המדינה להשלים את בדיקותיו, בדיקות שעתידות להוות תשתית חיונית ומקצועית לעבודתה של ועדת חקירה ממלכתית, לכשתקום.
הכותב הוא דוקטור למשפטים, עורך דין, ומומחה למשפט ציבורי אוניברסיטת רייכמן ופרשן משפטי ynet. לשעבר ראש מטה במשרד מבקר המדינה.
.
