צפו: פעולות הממשלה בנושא הדיור לאוכלוסייה החרדית
מספר הדירות שנבנה משנת 2006 עד שנת 2022 היה קטן מהנדרש לצורכי הדיור בישראל, בין היתר משום שמוסדות הממשלה שאמונים על הענף לא ביצעו חלק מהפעולות שנקבעו בתוכנית האסטרטגית לדיור משנת 2017. מדובר במחסור של 189 אלף דירות, שהוביל לזינוק חסר תקדים של יותר מ-200% במחירי הדירות ב-15 השנים האחרונות. כך קובע מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, בדוח שפרסם היום (ג') לגבי תכנון ושיווק קרקעות למגורים בישראל.
>> לסיפורים החשובים והמעניינים בכלכלה ובצרכנות - הצטרפו לערוץ הטלגרם שלנו והאזינו לתוכנית כסף חדש ב-ynet radio
לפי התוכנית האסטרטגית, בין השנים 2017-2040 יש צורך בבניית 1.5 מיליון דירות ובתכנון כ-2.6 מיליון דירות, כאשר חלק ניכר מיעדי התכנון מתבסס על קרקעות מדינה ובמסגרת התחדשות עירונית. ואולם, המבקר מצא, כאמור, שחלק מהפעולות שנקבעו לשם מימוש תוכנית זו לא יושמו. לדבריו, "מחסור של 189 אלף יחידות דיור ב-16 שנים זה נתון שלא ניתן לישון איתו בשקט. אין פלא שמחירי הדירות זינקו ביותר מ-208% משנת 2007. על הממשלה לתקן באופן מיידי את הליקויים שעלו בדוח".
הביקורת נערכה בחודשים פברואר-ספטמבר 2022 בעיקר לגבי פעולות רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), המהווה את הגוף הממשלתי העיקרי המופקד על הגדלת היצע הדיור. הנושאים שנבדקו היו, בין היתר, יישום התוכנית האסטרטגית, תכנון קרקעות למגורים ושיווק וביצוע של העסקאות בקרקע. בדיקות השלמה נעשו במינהל התכנון שבמשרד הפנים, במשרד הבינוי והשיכון, במשרד האוצר, במרכז למיפוי ישראל, במשרד ראש הממשלה ובלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס).
הביקורת העלתה כי קיים פער בין צורכי הדיור לגמר בנייה. על פי נתוני המועצה הלאומית לכלכלה, בכל המחוזות בארץ קיים מחסור מצטבר של דירות בהיקף של כמעט 190 אלף דירות, כאשר המחסור המשמעותי הוא במחוזות המרכז וירושלים, בהיקף של 55 אלף דירות ו-46 אלף דירות בהתאמה. במחוזות דרום ותל אביב המחסור בדיור עומד על 34 אלף דירות ו-25 אלף דירות בהתאמה.
על פי הדוח, באזורי הביקוש אושרו ב-5 השנים האחרונות תוכניות לבניית 83 אלף דירות, לעומת יעד ממשלתי של 86 אלף דירות במחוז תל אביב; ובמחוז מרכז אושרו תוכניות לבניית 154 אלף דירות, לעומת יעד ממשלתי בהיקף של 163 אלף דירות. מנגד, באזורי הפריפריה עקפה המדינה את היעד. כך, במחוז צפון אושרו תוכניות לבניית 93 אלף דירות, לעומת יעד ממשלתי של 77 אלף דירות; ובמחוז דרום אושרו תוכניות לבניית 129 אלף דירות, לעומת יעד ממשלתי של 109 אלף דירות.
לפיכך, מסבירים עורכי הביקורת כי דווקא במחוזות המרכז ותל אביב, שלהם השלכה ממשית על מחירי הדיור בשל הביקושים הגדולים למגורים באזורים אלה, נוצר מחסור ביחידות דיור מתוכננות; בעוד שבמחוזות הדרום והצפון, שם יש פחות ביקוש, נוצרו עודפי תכנון.
בלי תוכנית פעולה
בביקורת נבדקו, כאמור, גם היעדים לגבי התחדשות עירונית. מתוך יעד תכנון של 2.6 מיליון דירות במסגרת התוכנית האסטרטגית לדיור – כ-33% דירות (852 אלף יחידות דיור) הן במסגרת התחדשות עירונית. בביקורת עלה כי משרד השיכון ואגף התקציבים לא גיבשו תוכנית פעולה להתחדשות עירונית כפי שנקבע בהחלטת הממשלה וכן לא נקבעו יעדים ומשימות בנושא בתוכנית העבודה של רמ"י לשנים 2017-2018 ו-2021. לעומת זאת, בשנים 2019-2020 נמצא כי רמ"י כן קבעה משימות בעניין התחדשות עירונית, אך לא נקבעו יעדים פרטניים ומשימות לביצוע.
כמו כן, נמצא כי רוב הדירות (79%) בתוכניות התחדשות עירונית שאושרו בשנים 2017-2021 היו ביוזמה פרטית (קבלנים על קרקע פרטית), ורק מיעוטן (21%) ביוזמה ציבורית (קרקעות מדינה). אף שבשנים אלה חלה עלייה מתונה של שיעור הדירות בתוכניות התחדשות עירונית ביוזמה ציבורית (מ-12% ל-24%), עדיין מדובר בנתון שולי ביחס למיזמים על קרקע פרטית.
סוגייה נוספת שנבדקה מתייחסת למשך הטיפול בתוכניות בנייה במוסדות התכנון. בביקורת נמצא כי כ-28% מהתוכניות (1,529), שכללו כ-52% מכלל הדירות (192 אלף יחידות דיור) אושרו בוועדות המחוזיות בחריגה מזמן התקן (18 חודשים). כ-35% מהדירות אושרו בפרק זמן של 19-36 חודשים, וכ-16% מהדירות היו בתוכניות שבהן התקבלה הכרעה בפרק זמן ארוך מ-37 חודשים. לגבי אישור תוכניות ביוזמה ציבורית על קרקעות מדינה, רק מחצית מהתוכניות, הכוללות 94 אלף דירות, עמדו בתקן ואושרו תוך 18 חודשים.
לשיטת המבקר, המדינה לא ניצלה מספיק את קרקעות המדינה: כך, שיעור הדירות ששווקו מכלל יחידות הדיור שאושרו בתוכניות על מקרקעי ישראל נע בין 2% בשנת 2019 ל-31% בשנת 2018. "מדובר בשיעור נמוך של ניצול קרקעות מתוכננות לצורכי שיווק, בייחוד בשנים 2019-2021. על כן, הפוטנציאל התכנוני הקיים למגורים אינו מנוצל דיו לשיווק", נכתב בדוח המבקר.
מכרזים לא בשלים
עוד עלה בביקורת כי ב-114 מתוך 328 תוכניות שאושרו בשנים 2017-2021 (כ-35%) קיימים חסמים. ב-95 תוכניות, הכוללות 140 דירות, היו חסמים בשלב השיווק; ב-16 תוכניות, הכוללות 43 אלף דירות, היו חסמים בשלב היתר הבנייה; וב-3 תוכניות בלבד, הכוללות 7,000 דירות, היו חסמים בשלב האכלוס.
לפי המבקר, בתוכניות שבהן קיים חסם, רמ"י מסווגת את כלל הדירות "חסומות", אף שבפועל רק חלקן חסומות. "עקב כך, אין בידיה תמונת מצב מלאה המשקפת את מלאי יחידות הדיור הזמינות לשיווק ולבנייה בתוכניות מאושרות שטרם מומשו", כותב המבקר. "במצב דברים כזה, יש קושי לקבל מידע מהימן לגבי היקף חסם כזה או אחר, לתעדף את הטיפול בו ולקבוע תוכנית פעולה מתאימה לצורך הסרתו".
אנגלמן מותח ביקורת על רמ"י לגבי פרסום מכרזים וכותב בדוח כי על פי הדיווח שרמ"י מסרה בדוחות השנתיים שלה, היא עמדה ביעדי הממשלה וביעדים שקבעה לעצמה, למעט בשנת 2019 שבה היא עמדה ב-80% מהיעד. עם זאת, הביקורת העלתה כי הדירות שמתפרסמות במכרזי שיווק קרקע בשנה מסוימת, ודווח עליהן כמשווקות באותה שנה אך שיווקן נכשל, ידווחו שוב כמשווקות אם שווקו במכרז אחר בשנה אחרת. מכאן שהמספר המצטבר המדווח של דירות ששווקו בכל השנים ביחד גדול מהמספר המצטבר שהתווסף בפועל לשוק.
המבקר: לעיתים רמ"י מפרסמת בסוף השנה מכרזים, שבפועל אינם בשלים וכוללים חסמים שהיו ידועים כבר במעמד הפרסום. מסיבה זו חלקם נדחים, פעם אחר פעם, וחלקם מתבטלים ושוב מפורסמים
עוד עלה כי הנתונים המדווחים כללו גם שיווקים שנעשו בפטור ממכרז, אף שהיעדים שקבעה הממשלה לרמ"י התייחסו רק לשיווקים במכרזים. בנוסף, כותב המבקר כי לעיתים רמ"י מפרסמת בסוף השנה מכרזים, שבפועל אינם בשלים דיים וכוללים חסמים שהיו ידועים כבר במעמד הפרסום. מסיבה זו חלקם נדחים, פעם אחר פעם, וחלקם מתבטלים ושוב מפורסמים. הדירות במכרזים אלה נספרות במניין יחידות הדיור שרמ"י שיווקה גם בשנים ששיווקן בוטל או נכשל וגם בשנה שפורסמו שוב.
כמו כן, מבדיקה של 1,327 מכרזים פומביים לשיווק קרקעות למגורים שרמ"י פרסמה בשנים 2017-2021 עלה כי 62 מכרזים, שכללו כ-63 אלף דירות, נכשלו לאחר שלא נקבע בהם זוכה; ו-81 מהם (הכוללים כ-16 אלף דירות) בוטלו לאחר פרסומם. יצוין כי כ-47% מהמכרזים שנכשלו (הכוללים כ-30 אלף דירות) פורסמו במרחבים הדרום, הצפון והגולן ויהודה ושומרון.
חוסר במידע על עיכוב בבנייה
לגבי עמידה ביעדי עסקאות, מהביקורת עולה כי בשנים 2016-2021 ביצעה רמ"י עסקאות בהיקף של 164 אלף דירות, לעומת יעד ממשלתי של 205 אלף דירות, כלומר ביצעה 80% מהיעד. בתקופה זו חלה ירידה ביעד העסקאות שקבעה רמ"י מ-40 אלף דירות בשנת 2016 ו-45 אלף דירות בשנים 2017-2019 ל-30 אלף דירות בשנת 2020 - ירידה של כ-33%. אשר לעסקאות שבוצעו בפועל משנת 2017, חלה ירידה עקבית במספרן, ובסך הכול היה שיעור הירידה בשנים אלו כ-19%.
נקודה נוספת שמצא המבקר מתייחסת לביטול עסקאות מול יזמים או מתן הארכה לביצוען. המבקר מסביר כי על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל, רמ"י צריכה לבטל עסקאות לרכישת קרקעות אם יזם לא עמד במועדי השלמת הבנייה שנקבעים בהסכם. עם זאת, היא רשאית, בכפוף לתשלום, לאשר ליזם שלא עמד במועדים לסיום הבנייה תקופת הארכה שלא תעלה על 4 שנים מהמועד שנקבע להשלמת הבנייה.
בביקורת עלה כי לרמ"י אין מידע מעודכן על היקף הקרקעות למגורים שתוקף ההסכמים שנחתמו לגביהן עם יזמים פג וטרם נבנו עליהן דירות. כמו כן, עלה כי רמ"י אינה עוקבת אחר מידת עמידתם של היזמים בתנאי ההסכם לגבי השלמת הבנייה, ואין לה תמונת מצב מלאה המשקפת את סטטוס הבינוי על הקרקעות שהקצתה. בשורה התחתונה, בשנים 2017-2021 ניתנו ארכות לבנייה של כ-54 אלף דירות ונגבו עבורן כ-108 מיליון שקל.
שתי נקודות חיוביות שעלו בביקורת: רמ"י פעלה להשלמת תהליך הגשת ההצעות במכרזים באופן מקוון במלואו; וכן הוקם פורום מנכ"לים של משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים נוספים להסרת חסמי תכנון ופיתוח כדי להגדיל את היצע הדיור.
המבקר ממליץ לרמ"י ומשרד השיכון לגבש תוכנית פעולה לתכנון מפורט על קרקעות מדינה, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. עוד הוא ממליץ למשרד השיכון, בשיתוף אגף תקציבים באוצר ובתיאום עם רמ"י, לגבש תוכנית פעולה להתחדשות עירונית
לפיכך המבקר אנגלמן ממליץ לרמ"י ומשרד השיכון לגבש תוכנית פעולה לייזום תכנון מפורט על קרקעות מדינה, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. עוד הוא ממליץ למשרד השיכון, בשיתוף אגף תקציבים באוצר ובתיאום עם רמ"י, לגבש תוכנית פעולה להתחדשות עירונית ותחזית מימוש. למינהל התכנון הוא ממליץ לפעול לקיצור פרקי הזמן לקידום תוכניות במוסדות התכנון, לטייב את הנתונים בכל הנוגע להתחדשות עירונית כדי להציג לקובעי המדיניות תמונת מצב מלאה ולהקפיד על העברת דיווחים שנתיים לקבינט הדיור.
מיעוט בנייה לאוכלוסייה החרדית
בתוך כך, המבקר גם בחן את פעולות הממשלה בנושא הדיור לאוכלוסייה החרדית. על פי נתוני הלמ"ס, בסוף שנת 2021 נאמדה אוכלוסיית ישראל בכ-9.45 מיליון נפש, מהם נמנו כ-1.2 מיליון נפש (כ-13%) עם האוכלוסייה החרדית. השיעור הצפוי של האוכלוסייה החרדית מכלל האוכלוסייה בשנת 2035 עומד על 19%, לעומת 13% בשנת 2021. אולם מהביקורת עלה כי שיעור מתן היתרי הבנייה של התוכניות לאוכלוסייה החרדית עומד על 4% בלבד.
עוד עלה מהביקורת כי בהמשך להחלטת הממשלה, אכן קידמו משרד השיכון ורמ"י בשנים 2016-2021 הגשת תוכניות ושיווק קרקעות לאוכלוסייה החרדית. עם זאת, היקפי התכנון והשיווק היו נמוכים מן הנדרש לשם מתן מענה על צורכי הדיור, בהתאם לתוכנית הדיור לאוכלוסייה זו. היקף תוכניות הדיור לאוכלוסייה החרדית שאושרו בשנים 2017-2021 היה כ-4% מתוך כ-623 אלף יחידות דיור שאושרו לכלל האוכלוסייה באותן שנים. עוד עלה בביקורת כי עד אוקטובר 2022 לא הניבה בחינת אפשרות ההרחבה בשטח השיפוט של יישובים חרדיים קיימים תוספת ניכרת של קרקעות לבניית דירות לאוכלוסייה החרדית.
לפיכך המבקר אנגלמן ממליץ כי משרד השיכון ורמ"י, בשיתוף מינהל התכנון, יקדמו תכנון ושיווק קרקעות לאוכלוסייה החרדית בהיקף שייתן מענה על צורכי הדיור שלה, זאת בהתאם ליעדים שייקבעו ובהתחשב בפתרונות הדיור שאפשר ודרוש לקדם עבור כלל האוכלוסייה. כמו כן, הוא ממליץ שהרשות להתחדשות עירונית תקדם את תהליכי ההתחדשות העירונית בקרב האוכלוסייה החרדית, בשיתוף הרשויות המקומיות הרלוונטיות, לפי העניין, תוך שימת לב לחסמים הייחודיים לקידומה בקרב אוכלוסייה זו.
תגובות
מרשות מקרקעי ישראל נמסר בתגובה: "רמ"י פועלת למימוש כלל הקרקעות למגורים על מקרקעי ישראל, אשר אושרו סטטוטורית ואשר זמינות לשיווק. עם זאת, חלק גדול מהתוכניות המאושרות אינן ניתנות למימוש מיידי, בין היתר בשל חסמי תשתית, מחזיקים, פולשים והצורך בהסכמות עם השלטון המקומי. החל משנת 2021 הושגו הישגים משמעותיים בשיווקי שיא, אשר הגיעו עד היום לכ-250 אלף יחידות דיור ונערכו עסקאות בפועל בהיקף של כ-160 אלף יחידות דיור. רמ"י תמשיך לפעול במלא המרץ להגדלת היצע הקרקעות למגורים. רק הגדלת ההיצע תגרום לירידת מחירי הדיור, ירידה שניתן לראות את ניצניה כבר עתה ולהערכתנו תימשך".
ממשרד הבינוי והשיכון נמסר בתגובה: "משרד הבינוי והשיכון פועל בכל המישורים, תוך איגום כלל הגורמים לביצוע החלטות הממשלה, במטרה לעמוד ביעדי המשרד. לנושא תכנון ושיווק של קרקעות למגורים, נציין כי בכל הקשור לשיווק קרקע למגורים, המשרד עובד בשיתוף פעולה עם רמ"י בתכנון אסטרטגי, הכנת תוכנית פעולה אסטרטגית להתחדשות עירונית והגברת פעולות לזירוז הגשת תוכניות למוסדות מינהל התכנון, כך שייווצר קשר ישיר בין היעדים שנקבעו בתוכנית האסטרטגית ארוכת הטווח ליעדים השנתיים. נדגיש כי בשנתיים האחרונות מספר יחידות הדיור ששווקו היה מעל ליעד השנתי, ומטרת המשרד להגדיל את היצע יחידות הדיור בשנים הקרובות.
"לנושא הדיור לאוכלוסייה החרדית, ראשית נציין כי משרדנו החל בכתיבת תוכנית אסטרטגית חדשה לאוכלוסייה החרדית במטרה לעבות ערים חרדיות קיימות, לצד הקמת שכונות ייעודיות בערים הטרוגניות. במקביל, נבחנות האפשרויות להקמת עיר חרדית חדשה, מלבד היישוב כסיף. אכן, דוח המבקר הדגיש את חוסר העמידה ביעדים בתחום זה, ובימים אלה שוקדים במשרד על תוכנית למתן מענה לביקושים העולים בקרב האוכלוסייה החרדית. חשוב לציין כי החלטת הממשלה בה דן דוח המבקר קבעה יעדים רק לשנים 2018-2021. נוסיף כי משנת 2016 ועד היום קודמו שכונות ומתחמים רבים עבור האוכלוסייה החרדית בערים מעורבות וחרדיות שונות. לדוגמא: שכונת הפרסה והצפון ברכסים, שכונת הר יונה ג' בנוף גליל, שכונות באלעד, ביתר עילית, בני ברק, בית שמש, קריית גת, קריית יערים, רמלה, מעלה עמוס, מיצד (אספר), כפר חב"ד, גבעת זאב, תל ציון, ירושלים ועוד".
ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "משרד האוצר עובד בשיתוף מלא עם משרד הבינוי והשיכון ועם הרשות להתחדשות עירונית. העבודה כוללת הצבת יעדים ומטרות לשנות התקציב וכן הסכמה על תכניות העבודה. היעדים השנתיים נגזרים מהתוכנית האסטרטגית לדיור, אותה גיבשה הממשלה על מנת לעמוד בצרכי הדיור הצפויים עד שנת 2040. ניתן לראות כי בשנים 2021-2022 חל גידול משמעותי בכמות היתרי הבנייה בהתחדשות עירונית, כאשר בשנת 2022 היתרים אלה מהווים 31% מכלל היתרי הבנייה בשנה זו".
ממינהל התכנון במשרד הפנים נמסר בתגובה: "בין השנים 2017-2023 עבר מינהל התכנון את יעדי הממשלה במחוזות מרכז ותל אביב בשיעור ניכר, כך שמדובר בטענה מופרכת המבוססת על חוסר הבנה מוחלט. משבר הדיור בו אנו מצויים כיום מחייב הרחבת היצע יחידות דיור בכל הארץ ולא רק בין גדרה לחדרה ועל כך אמון מינהל התכנון. באשר לטענה על זמני אישור תוכנית, נציין כי מינהל התכנון איננו גורם יחיד בתהליך אישור התוכנית, ולוחות הזמנים נגזרים בין השאר מזמן התגובה של יזמים, הן פרטים והן ממשלתיים. לא ייתכן שחיצי הביקורת יופנו רק כלפי מינהל התכנון, בעוד מגישי התוכנית פטורים מכל אחריות לתהליך ולא חלה עליהם שום סנקציה בשל עיכוב התהליך.
על מנת לצמצם את לוחות הזמנים, הוביל מינהל התכנון פורום ממשלתי תלת שנתי, הדן בכל התוכניות הגדולות שנמצאות בצנרת התכנונית, מזהה חסמים, אתגרים וקשיים ומקדם פתרונות תוך כדי תנועה. מהלך זה מאפשר את קיצור לוחות הזמנים וגם מעבר חלק יותר בין שלב התכנון לשלב הוצאת ההיתרים.
"באשר לתכנון לחברה החרדית, הטענה המוצגת בדו"ח שגויה. מינהל התכנון רואה חשיבות בקידום תכנון לחברה החרדית, בדגש על איכות תכנון ועל היקף יחידות דיור הנדרשות, ולראיה בין השנים 2016-2023 אושרה תוספת של למעלה מ-32 אלף יחידות דיור בתכנון מפורט לחברה חרדית. חשוב לציין כי החרדים רשאים לגור בכל מקום במדינה, ולא רק ביישובים בעלי צביון חרדי מובהק לכן הספירה של 4% אינה מביאה בחשבון את הסוגיה".
