האם בנייני מגורים ישנים שאינם חלק ממתחם פינוי־בינוי רחב יתקשו לקדם תהליכי חיזוק ומיגון? נתונים חדשים מעידים, שההתחדשות הבניינית, שאמורה לתת מענה לאותם המבנים, לא מתרוממת, והיקף היתרי הבנייה שניתנו בתחום זה נמצא בצניחה. מדובר בחדשות רעות לבעלי הדירות הישנות באותם המבנים, אבל גם לרשויות המקומיות, שטרם מצאו מענה לבעיה.
"ביטול תמ"א 38 והמעבר המסיבי למתחמי פינוי־בינוי הותירו שכונות ולעיתים ערים שלמות, שאינן מתאימות להתחדשות מתחמית, עם עשרות אלפי בניינים ישנים ומסוכנים ללא פתרון מעשי", כך מסביר תומר צליח, סגן נשיא ההתאחדות ויו"ר האגף ליזמות ובנייה בהתאחדות. לדבריו, "הנתונים ממחישים גרירת רגליים אדירה של הרשויות המקומיות בקידום ואישור תוכניות כוללניות להתחדשות בניינית. מעט מדי רשויות אישרו תוכניות כאלו, וחלקן הגדול אפילו לא התחיל לקדמן. המצב חמור במיוחד בפריפריה, שם בולט היעדרן של תוכניות מתאימות, מה שמותיר ערים שלמות מחוץ למשחק וללא אופק לחידוש המבנה הבודד.
תומר צליחצילום: שירי גרופרחשוב לציין: הבעיה אינה רק קצב קידום התוכניות או ההזנחה הגאוגרפית, אלא מהות התוכניות עצמן. תוכניות במרכז הארץ, דוגמת תא/5555 בתל אביב ורג/1900 ברמת גן, אינן מבוססות על אדנים כלכליים. על־פי המוצע בהן, באזורים נרחבים אין היתכנות כלכלית, וכידוע – בהיעדר היתכנות, לא ייצאו אל הפועל פרויקטים של התחדשות עירונית".
אלי גבאי, מבעלי קבוצת גבאי, מתייחס גם הוא לנושא: "ביטול תמ"א 38 והמעבר למיקוד בפרויקטים מתחמיים אכן יצרו אתגר עבור אלפי בניינים ותיקים שאינם מתאימים למודל של פינוי־בינוי רחב היקף. המציאות בשטח מורכבת יותר, משום שלא כל בניין יכול להשתלב במתחם גדול, ובוודאי שלא בכל עיר קיימות עתודות תכנון שמאפשרות קידום של התחדשות בקנה מידה רחב. לכן נדרש סל פתרונות מגוון ולא פתרון אחד אחיד לכל המדינה. בניינים בודדים במרכזי הערים, באזורי ביקוש ובסמוך לצירי תחבורה משמעותיים יכולים במקרים רבים להצדיק כלכלית התחדשות גם ללא מתחם שלם, בזמן שבאזורים שבהם ערכי הקרקע נמוכים יותר, נדרשים תמריצים נוספים כדי להפוך את הפרויקטים לכדאיים. זו גם הסיבה לכך שקיימים פערים משמעותיים בין ערים שונות ובין שכונות שונות באותה עיר. מה שמתאים לתל אביב, גבעתיים או הרצליה, לא בהכרח מתאים לבאר שבע, אשקלון או קריית שמונה. לדעתי, הפתרון הנכון הוא לא לבחור בין פינוי־בינוי ובין התחדשות של בניינים בודדים, אלא לאפשר את שני המסלולים במקביל. פרויקטים מתחמיים הם כלי חשוב להתחדשות עירונית רחבת היקף, אך לצד זאת חייבים לשמר מנגנונים שיאפשרו טיפול גם במבנים בודדים, שאינם יכולים להמתין שנים רבות לתכנון מתחמי. אחרת נמצא את עצמנו עם אלפי בניינים ישנים שאינם מקבלים מענה, למרות הצורך ההנדסי, הבטיחותי והעירוני בחידושם".
על־פי שגיא לנצ'נר, מנכ"ל חברת ינוב בנייה ופיתוח, מדובר בבעיה לא פשוטה. "עם סיום תמ״א 38 והמעבר לפינוי־בינוי גדול נוצרה בעיה ברורה. הרבה בניינים ישנים לא מתאימים למתחמי ענק, אבל עדיין זקוקים לחיזוק, ממ״דים ושדרוג תשתיות. אי אפשר להשאיר את הבניינים האלה בלי פתרון. המדינה חייבת לייצר מסלולים גמישים גם לבניינים בודדים או למתחמים קטנים, באמצעות זכויות מותאמות, תמריצים והקלות רגולטוריות".
חמי שאול, מנהל חטיבת מגורים בוטיק בקרסו נדל"ן, מתייחס גם הוא לנושא: "השאלה כיום אינה פינוי־בינוי או בניין בודד, אלא איך מייצרים פתרון נכון לכל מבנה. פינוי־בינוי הוא מנוע ההתחדשות המרכזי של ישראל, משום שהוא מאפשר לחדש מתחמים גדולים, להביא תמהילי שימושים, לשדרג תשתיות, לייצר צורכי ציבור ואיכות חיים טובה יותר לתושבים. יחד עם זאת קיימים אלפי בניינים ותיקים שלא נהנים מהיתכנות לפרויקט מתחמי, ואינם יכולים להישאר ללא מענה.
חמי שאולצילום: יח"צאירועי השנים האחרונות המחישו בבירור, שסוגיית המיגון הפכה מצורך תכנוני למיגון בפני רעידות אדמה לצורך לאומי. לכן נדרש סל פתרונות התחדשות רחב: פינוי־בינוי במקומות שבהם קיימת היתכנות מתחמית נכונה, זאת לצד מסלולים שיאפשרו לקדם גם מבנים בודדים, שעבורם זהו הפתרון היעיל והנכון ביותר. בסופו של דבר הצלחת ההתחדשות העירונית תימדד ביכולת לתת מענה לכלל המבנים הזקוקים לחידוש – לא רק למתחמים הגדולים, אלא גם לבניינים הבודדים שבהם חיות אלפי משפחות הזקוקות לביטחון, מיגון ואיכות חיים טובה יותר".
"פתרונות תכנוניים יצירתיים"
אליאב מימון, שותף ומנכ"ל רמות בעיר, סבור שמדובר ב"אתגר תכנוני שאפשר וצריך לפתור". לדבריו, "היום כבר ברור לכולם, שעדיף תכנון של מתחמים שלמים ורחבי היקף. כך מתאפשרת הסתכלות רחבה שמייצרת תוצאה מיטבית הן ברמת העיר, הן ברמת איכות התכנון של הבניינים והדירות והן ברמת הדיירים עצמם. באופן זה יש התייחסות נכונה לתחומים, כמו תשתיות, מבני ציבור, שטחים ציבוריים, נגישות ועוד. לאור זאת, כדאי שהרשות המקומית תגדיר מראש מתחמים רחבים וברורים, אשר ההתחדשות שלהם תבוצע יחד, ואז לנו, היזמים, יהיה קל יותר לרתום את כל הבניינים שבמתחם. באופן הזה יימנעו מראש מצבים של בניינים בודדים שנותרים מאחור. בנוסף גם לבניינים שכבר 'נשארו לבד' אפשר להתאים פתרונות תכנוניים יצירתיים, למשל לעשות עבורם תב״ע בשני קווים כחולים, שתאפשר לצרף אותם למתחם אחר, גם אם אינם ברצף גאוגרפי, או מסלולים ייעודיים עבור בניינים אלה עם גמישות תכנונית, שתאפשר לרשויות וליזמים לקדם גם בניין בודד, כאשר אין היתכנות לצרפו למתחם קיים. זה לא תחליף להסתכלות המתחמית, אבל זה בהחלט כלי משלים חשוב שמונע קיפאון תכנוני. בסוף ככל שמרחיבים את החשיבה המתחמית - כך מצמצמים את מספר המקרים שבהם נדרשים פתרונות נקודתיים, ומייצרים התחדשות עירונית שלמה, רציפה ואיכותית יותר, שלא משאירה אף בניין מאחור״.
"פתרון דו־מסלולי"
איתמר בן שלום, בעלים ומנכ"ל משותף של חברת בן שלום יזמות ובנייה, מציע פתרון משולב: "המעבר מתמ״א 38 להתחדשות עירונית במתווה של פינוי־בינוי הוא מהלך נכון ברמה התכנונית, אבל בפועל הוא יצר פער משמעותי עבור לא מעט בנייני מגורים ישנים, שלא מצליחים להיכנס למסגרות המתחמיות. אותם מבנים בודדים הם לעיתים דווקא המבנים היותר בעייתיים מבחינת תחזוקה ובטיחות, אבל כיום אין להם מסלול ברור שמאפשר קידום מהיר וודאי. בחקיקה הקיימת בתחום ההתחדשות העירונית נעשו צעדים חשובים לשיפור התנאים, בעיקר בהיבטי הסכמות דיירים וקיצור תהליכים, אבל עדיין לא נוצרה חלופה מלאה לתמ״א 38 במובן של מסלול ברור, אחיד ומהיר לבניין יחיד.
איתמר בן שלוםצילום: טל גבעונילדעתי, הפתרון הנכון צריך להיות דו־מסלולי: מצד אחד להמשיך לחזק את מודל הפינוי־בינוי המתחמי, שמייצר התחדשות עירונית איכותית ומסודרת בקנה מידה רחב, ומצד שני לפתח מסלול ייעודי, ישים וודאי יותר לבניינים בודדים. בלי מענה כזה חלק משמעותי מהמבנים הוותיקים בערים הוותיקות יישאר מאחור, גם מבחינת איכות חיים וגם מבחינת בטיחות".
איל טישל, מנכ"ל בולטהאופ וייס, מדגיש דווקא את היתרון בתוכניות שהחליפו את תמ"א 38: "בשנים האחרונות קודמו תוכניות עירוניות שקובעות את הכללים להתחדשות בניינית, דבר שהינו הכרחי ומהווה נדבך משלים וחיוני לתהליכי ההתחדשות העירונית בערים השונות. התוכניות הללו לוקחות בחשבון, לצד ההתחדשות הבניינית, את כלל הצרכים העירוניים, כך שבניגוד לעבר, אז קודמו פרויקטים נקודתיים ללא ראייה תכנונית כוללת מספקת וללא התייחסות מלאה לצורכי הציבור, התשתיות והמרחב העירוני, כעת התוכניות האלה עושות סדר בבלגן ומאפשרות להתחדשות הבניינית לתת מענה מסודר לצרכים הסביבתיים. האתגר הגדול של היזם בתחום ההתחדשות העירונית כיום אינו מסתכם רק בקידום תכנון ובנייה, אלא ביכולת לייצר איזון נכון בין בעלי הדירות, הרשות המקומית, צורכי הציבור וההיתכנות הכלכלית של הפרויקט. רק איזון כזה מאפשר להוציא פרויקטים מורכבים לפועל באופן אחראי ויעיל".
לדברי רוית כוכבי, סמנכ"לית תכנון ופיתוח עסקי בקבוצת צרפתי שמעון, המצוקה בשטח קשה, ועל אף שישנם פתרונות שונים, יש לטפל בבעיה בהקדם. "ביטול תמ"א 38 והמעבר המבורך לקידום מתחמי פינוי־בינוי רחבים השאירו בשטח בניינים בני 5 עד 8 קומות או מבנים הבנויים בצפיפות גבוהה שנבנו לפני 1981 - ללא מענה. המבנים הללו אינם כוללים ממ"דים ואינם עונים על צורכי המיגון של המציאות הישראלית כפי שחווינו אותה בשנתיים האחרונות, והם נופלים בין הכיסאות.
רוית כוכביצילום: יח"צמימוש התחדשות בניינית בחלופת שקד או בתוכניות מכוח תוכניות עירוניות בנייניות פשוט לא מסוגלות לטפל בהם. הפתרון טמון בשינוי חשיבה של מוסדות התכנון ויצירת מדיניות חדשה ומשלימה, המותאמת לבניינים הללו. הרשויות חייבות לחשוב מחוץ לקופסה ולייצר רגולציה, מסמכי מדיניות ספציפיים ומכפילים ראויים עבור אותם מבנים שנותרו בחוץ".
במקביל יש מי שסבור שהפתרון נמצא בידי הרשויות המקומיות. לדברי עו"ד עידו שמואלי, מומחה למקרקעין, "הפתרון לבניינים הבודדים נמצא אצל הרשויות המקומיות. יש לא מעט עיריות שכבר אישרו, או שמקדמות עכשיו תוכניות בנייניות שהן חלופה לתמ"א 38 בדומה לחלופת שקד. בתוכניות האלה העירייה מזהה את הצרכים בשטח, ומאפשרת חלופות של חיזוק, או איחוד של הריסת שני בניינים והקמת בניין אחד חדש כנגדם. השורה התחתונה היא שאסור להשאיר דיירים בלי התחדשות עירונית, כי החוסן הביטחוני שלנו נמדד בכך שלבניינים האלו יהיו ממ"דים. המודל הכלכלי חייב לכלול תוספת יחידות דיור ליזם, כדי שיוכל לבצע את הפרויקט. אם לא נעשה את זה, במקרה קיצון הדיירים ייאלצו לשפץ את הבתים ולנהל את עלויות הבנייה לבד ועל חשבונם. המצב הזה אולי טוב לעירייה, כי הוא מוריד ממנה עומס, אבל הוא פחות טוב לדיירים".
"הפתרון טמון בשינוי חשיבה של מוסדות התכנון". בניין ישן הזקוק לחידוש בבת־ים
(צילום: עמי לאור)
אליהו דהן, שותף במחלקת נדל"ן והתחדשות עירונית באגמון עם טולצ'ינסקי, מציע רעיון יצירתי: "אם רוצים לתת מענה אמיתי למבנים הבודדים, צריך ראשית לערוך בקרה שמאית ריאלית לכל פרויקט, ובמקביל להחזיר לשולחן גם מנגנונים משלימים, ובראשם ניוד זכויות. המשמעות היא שיזם שמקדם התחדשות של בניין בודד, גם אם הפרויקט עצמו אינו כלכלי, יהיה זכאי להשלמת זכויות בנייה שאותן יוכל לממש במקום אחר בעיר או לסחור בהן עם יזם אחר. בלי כלים מהסוג הזה חלק גדול מהמבנים הוותיקים פשוט יישאר מאחור".
עו"ד אלעד אריאל, שותף מנהל במשרד עוה"ד אריאל חיו ושות', מסכם: "צריך לומר ביושר, חלופת שקד לא מספקת פתרון מלא. בסופו של דבר הכול תלוי במדיניות של הוועדה המקומית וברצון של הרשות לקדם התחדשות גם מחוץ למתחמים. הפתרון האמיתי יצטרך להגיע מהמחוקק. מדינת ישראל תצטרך להכיר בכך שההתחדשות של בניינים ישנים אינה רק פרויקט נדל"ני, אלא צורך לאומי מהמעלה הראשונה".
חלופת שקד טובה, אך לא מספיקה
אחת האפשרויות שקודמו ואושרו כתחליף לתמ"א 38 היא חלופת שקד (על שמה של שרת הפנים בזמן אישור התוכנית, איילת שקד). מדובר בתיקון חקיקה שנעשה כדי לתת מענה למבנים הבודדים. בענף מכירים את המתווה, אולם טוענים שהוא אינו מספק. ליאור ויסמן, מנהל מחלקת התחדשות עירונית קבוצת כנען, מסביר: " הפתרון הנכון לבניינים בודדים, שלא ניתן לצרפם לשום מתחם, הוא מתווה שקד - ולא כברירת מחדל, אלא ככלי מדיניות מכוון. הוועדות המקומיות צריכות לאמץ גישה פרו־אקטיבית: לזהות את הבניינים האלה, לקדם את האישורים ולהקל את התנאים שמאפשרים לבניין בודד להתחדש גם ללא מתחם רחב סביבו.
ליאור וייסמןצילום: יח"צכל עיכוב מיותר שמערימות הוועדות על בניין כזה, הוא בפועל גזר דין של נטישה. חוק שיקום נזקי מלחמה מוסיף ממד נוסף לדיון, במיוחד כשמדובר במבנים שרמת הבטיחות המבנית שלהם בסימן שאלה - אבל גם מחוץ לסיטואציית מלחמה ההיגיון ברור: בניין בודד שאין עליו תוכנית מתחמית, לא צריך להמתין לפתרון מושלם, והפתרון האפשרי הוא מתווה שקד עם ועדה שמקלה ומקדמת".
גם עדי לוסקי, סמנכ"לית תכנון באפריקה ישראל, סבורה שחלופת שקד היא אפשרות טובה, אך לא מספקת. "חלופת שקד מעניקה לרשויות המקומיות כלי חשוב לקידום התחדשות גם מחוץ למסגרת המתחמית, באמצעות תוספת זכויות וגמישות תכנונית רחבה יותר, אך היא אינה יכולה לבדה לתת מענה לכלל המקרים", כך לוסקי. "בסוף הכדאיות הכלכלית היא שמכריעה אם פרויקט ייצא לדרך, ובחלק מהמבנים הבודדים היא פשוט אינה קיימת".
עדי לוסקיצילום: ענבל מרמרילוסקי מסבירה שהפתרון מחייב ראייה רחבה: "נדרש סל כלים משלים, שיכלול גמישות תכנונית רחבה יותר לרשויות המקומיות, אפשרות לקידום מתחמי התחדשות קטנים וכן מנגנוני תמריץ וסיוע למבנים שבהם קיימת חשיבות בטיחותית או חברתית מיוחדת. במקביל יש מקום לקדם תוכניות התחדשות שכונתיות ארוכות־טווח, שיאפשרו לשלב גם מבנים בודדים במהלכי התחדשות רחבים יותר. ללא פתרונות כאלה אלפי דירות ותיקות עלולות להישאר מחוץ למעגל ההתחדשות".
עמית הולצברג, סמנכ"ל התחדשות עירונית בצרפתי צבי ובניו, תומך אף הוא בחלופת שקד, אך גם הוא מסויג: "בשטח נשארים לא מעט בניינים ישנים שלא נכנסים למתחם ולא מקבלים מענה. מדובר בניינים ישנים שלא נכנסים למתחם רחב, לא עומדים על ציר כלכלי שמצדיק פרויקט גדול, ובפועל נותרים מאחור. במצב כזה חלופת שקד יכולה להיות פתרון, אבל צריך להבין שהבעיה רחבה יותר. יש מעט מאוד יזמים שמוכנים להתעסק עם בניין בודד, והוועדות המקומיות מפנות את רוב המשאבים והקשב שלהן למתחמים גדולים.
עמית הולצברגצילום: יח"צכשמוסיפים לזה את מצוקת כוח האדם בוועדות, מתקבלת משוואה שבה בניינים בודדים פשוט לא זזים. לכן לצד קידום מתחמים רחבים, חייב להיות מנגנון ייעודי שמטפל גם במבנים הבודדים, אם באמצעות חלופת שקד, אם דרך התאמות בחוק השיקום או באמצעות מסלול מואץ לבניינים בודדים. אסור להשאיר את אותם דיירים מחוץ למשחק".
