החוק להחלשת היועץ המשפטי לממשלה, שאושר הערב (יום רביעי) בקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת כחלק מהדיל הפוליטי שבו קודמו גם חוקי ההשתמטות לטובת תמיכת הסיעות החרדיות, מהווה שינוי משטרי מרחיק לכת מאז קום המדינה.
אף שהקואליציה ויתרה על פיצול התפקיד – בין תפקיד היועמ"ש כמי שמייעץ לממשלה כיצד להגשים את מדיניותה על פי החוק, לבין תפקידו כראש התביעה הכללית (הפרקליטות וכל גופי התביעה במדינה) – החקיקה עדיין מחלישה דרמטית את סמכויותיו וכוחו כיועץ לממשלה – ועל הדרך "עושה את העבודה" בעיקר לגבי אי-אכיפה של עבירות שחיתות שלטונית, ומעניקה כוח אדיר לממשלות באשר תהיינה לפעול בניגוד לחוק. המשנה של היועמ"שית גלי בהרב-מיארה, גיל לימון, הזהיר מהפגיעה של החוק בעקרון שלטון החוק – וטען בדיונים עליו כי "מדובר בנשף מסיכות: אין פיצול אלא יש חיסול".
מה נקבע עד כה בחוק לגבי סמכויות היועמ"ש?
עד כה, מאז קום המדינה, לא היה כלל חוק אחד המסדיר את סמכויות היועמ"ש. הוא פעל על סמך כ-250 הוראות חוק שונות המסדירות את תפקידיו, נהנה מהצטברות אינסופית של פסיקות בג"ץ שהגדירו מחדש – ובעיקר ביצרו – את סמכויותיו. אף ממשלה או כנסת לא חוקקה חוק שיגדיר את המוסד מטעמי נוחות, וגם מחשש להתעמת עם היועצים, בצל כוח התביעה הגדול שהיה ברשותם. מאידך, בג"ץ עצמו קבע שלא ייתכן שיהיה גוף שלטוני שאינו פועל מכוח חוק המגדיר את סמכויותיו ואת מגבלותיו. היועצים המשפטיים לממשלה מצידם לא דחפו לחקיקה מחשש שכוחם ייפגע.
מה הוביל לחוק החדש?
ההצעה להחליש דרמטית את כוחם של היועמ"ש ושל כל מערך הייעוץ המשפטי היה נדבך מרכזי במהפכה המשפטית שממשלת נתניהו קידמה מאז השבעתה, והסוגיה הזו נכללה גם בנאומו של שר המשפטים יריב לוין בינואר 2023, שבו הכריז על "הרפורמה המשפטית". הממשלה ביקשה לצמצם באורח דרמטי את מעמדו של היועץ המשפטי, בטענה שכוחו מפריע ל"משילות" שלה; ושהוא גוף של ה"דיפסטייט" הגורם לכך ש"פקידים-משפטנים" ושומרי סף אחרים בתחום האכיפה שאיש לא בחר, מקבלים החלטות מה חוקי ומה לא, על אף שהעם בחר את נבחריו כדי שהם יקבלו את ההחלטות ויגשימו את המצע שעל פיו נבחרו.
70 ישיבות על החוק. ח"כ רוטמן בוועדת החוקה
(צילום: אלכס קולומויסקי )
ראש הממשלה נתניהו בלם ברבות השנים את היוזמות לפצל ולהחליש את מוסד היועץ, אך אין ספק שהמשפט הפלילי שלו וטענתו ש"נתפר לו תיק" הסירו את התנגדותו. שר המשפטים לוין ויו"ר ועדת החוקה של הכנסת שמחה רוטמן הובילו את מהלך החקיקה במשך קרוב ל-70 ישיבות של ועדת החוקה, תוך התנגדות נמרצת של היועצת המשפטית לממשלה בהרב-מיארה, יועצים לשעבר וראשי האקדמיה, שהזהירו כי הוא מעניק לממשלה סמכויות אדירות לפרש בעצמה את החוק – ובכך לפגוע בזכויות בסיסיות של אזרחים, לפתוח פתח לשחיתות ולפגוע בעקרון שלטון החוק המהווה עמוד תווך בדמוקרטיה.
מה השינויים המרכזיים בחוק?
קודם כל, החוק מעגן כאמור לראשונה בצורה מסודרת את תפקידו של היועמ"ש, ונכתב בו כי הוא "מסייע לממשלה להגשים את מדיניותה במסגרת הדין, מציג בפניה את החלופות המשפטיות האפשריות ופועל להבטחת שלטון החוק ואחידות בפרשנות הדין ברשות המבצעת". אבל בעוד שעד כה היועמ"ש נחשב למי שפרשנותו להוראות החוק והדין היא מחייבת, החוק החדש קובע כי אף שחוות דעתו "משקפת את הדין הקיים מבחינת גורמי הרשות המבצעת" – היא "לא משנה את הדין עצמו", ולפי החוק הממשלה תוכל לסטות מחוות הדעת של היועמ"ש ולקבוע שהן לא משקפות את הדין – כלומר החלטותיו לא מחייבות אותה.
בחוק, שאמור להיכנס לתוקף ב-1 בינואר 2027, מודגש כי ההסדר הזה לא יחול בכל הנוגע להפעלת סמכויות בתחום הפלילי וביחס לסמכויות שכבר הוקנו ליועמ"ש בחוק. עם זאת, למרות שתפקיד היועמ"ש לא פוצל בין היועץ לבין התובע הכללי – הרי שאם חוות דעתו של היועץ לא תהיה מחייבת עוד את הממשלה, קיים חשש שהוא לא יוכל לקבוע שמעשי שרים, נבחרי ציבור או פקידי ממשלה אינם חוקיים, וכי לפיכך יש לנקוט נגדם הליכים פליליים.
שלט נגד בהרב-מיארה ב"עצרת הימין" ביוני אשתקד, מול בית המשפט העליון
(צילום: אלכס קולומויסקי)
בכל הנוגע לייצוג המדינה בפני עתירות לבתי המשפט, שעד כה היועמ"ש היה זה שייצג אותה ורק במקרים חריגים אפשר לממשלה או לשרים לייצג עצמם באופן נפרד, החוק קובע כי הממשלה היא זו שתקבע את "עמדת המדינה" – ושאם היועמ"ש יקבע שהוא אינו יכול לייצג את העמדה הזו, הממשלה תיוצג על ידי עורך דין אחר, והיועמ"ש לא יוכל להשתתף באותו הליך ללא אישור הממשלה או השר המוסמך. גם כאן מסייג החוק שההסדר לא יחול בהליכים פליליים.
בהרב-מיארה "ניצלה" מהחלטת הממשלה להדיח אותה, איך החוק משליך על המשך כהונתה?
בסעיף נחבא בחוק נאמר כי בתוך 30 ימים מיום כניסתו לתוקף, כלומר עד ל-30 לינואר 2027, תידרש הממשלה לקבל החלטה מחודשת ביחס להליך המינוי והעברה מכהונה של היועמ"ש. על פי החוק החדש, הממשלה רשאית להדיח די בקלות יועץ משפטי שעמו היא לא תרצה לעבוד. אין יותר ועדת איתור בראשות שופט עליון בדימוס, שהייתה עד כה בלם לכל ניסיון הדחה. כלומר ניתן שוב לפתוח בהליכים להדחת היועצת המשפטית לממשלה – ללא הקמת ועדת איתור כבעבר. הממשלה, נזכיר, קיבלה אשתקד החלטה על הדחת היועמ"שית בלי לפנות לוועדת האיתור – ובג"ץ פסל את ההחלטה ההיא.
מה יקרה עכשיו עם קבלת החוק?
החוק אמור כאמור להיכנס לתוקף רק ב-1 לינואר 2027, אבל צפויות נגדו עתירות לבג"ץ שיטענו כי הוא אינו חוקתי ולכן יש לבטלו. העותרים צפויים לטעון כי השינוי יגרום לממשלה שלא להיות כפופה לשלטון החוק, כיון שהיא תהפוך למעשה בעצמה ל"יועץ המשפטי לממשלה" שייתן לעצמו עצות כפי שירצה בלי בלמים ואיזונים, ולא על פי אמות מידה למען שירות הציבור. עוד יטענו כי החוק החדש יאפשר לממשלה לנצל את משאבי הציבור כראות עיניה, למען מקורבי השלטון או הקואליציה בלבד בלי שוויון, בלי הגינות ובשרירותיות. החשש הוא שהממשלה עלולה לפגוע בזכויות אדם ואזרח בסיסיות – עד כדי התערבות בבחירות.
נשיא העליון עמית ורה"מ נתניהו. השופטים לא ימהרו לקבל החלטה סופית - אבל האם יוציאו צו ביניים?
(צילום: REUTERS/Ronen Zvulun, אלכס קולומויסקי, shutterstock/7th Sun, רויטרס, הדר יואביאן, AFP, AP, חיים גולדברג/פלאש 90, נחום סגל, עמית שאבי, תומר שונם הלוי)
מבקרי החוק מזהירים למשל כי החוק עלול לאפשר לממשלה להעניק פטור מגיוס לקבוצות מקורבות ולא על פי עקרון השוויון; לחלק תקציבים לגופים מקורבים לשלטון בלי הנמקה, בקרה או מגבלות; לקבל החלטות על מינויים בכל משרדי הממשלה או גופים ציבוריים שלא על פי אמות מידה מקצועיות אלא על פי קרבה אישית, מפלגתית ונאמנות לשלטון ולממנים; לאשר או לפזר הפגנות שלא על פי עקרון חופש הביטוי תוך שמירה על הסדר הציבורי; ולאשר למשטרה לטפל במפגינים על פי קרבתם לאידיאולוגיית השלטון. חשש נוסף הוא ממעצרי שווא של מתנגדי שלטון, וחקירות נגד עיתונאים ואפילו שופטים; וכן השתלטות על כלי תקשורת ובכך שינוי כללי המשחק וביטול חופש הביטוי.
האם בג"ץ יתערב?
ההערכה היא שבג"ץ כן יתערב. השאלה היא מתי – בכל זאת מדובר בחוק של הכנסת שלא נחקק בחטף. בג"ץ יכול להתרשם שמדובר בחוק הפוגע ביסודותיה ובליבתה של הדמוקרטיה הישראלית, אבל שופטי העליון, שחשים לחץ ואיום הולך וגובר מצד הקואליציה, לא ימהרו כנראה בקבלת החלטה. השאלה הנפיצה כרגע היא האם בג"ץ יוציא צו ביניים המקפיא את החוק עד לפסיקתו הסופית. צו כזה יקפיא את השינוי והמצב המשפטי יישאר כפי שהוא כיום. אחד השיקולים בסוגיה הזו עשוי להיות העובדה שהחוק אמור להיכנס לתוקף רק בתחילת השנה הבאה, אחרי הבחירות בסוף אוקטובר, שבהן עשוי השלטון להתחלף ולהתערב בעצמו בחוק.
האם בינתיים היוע"משית וצוותה יוכלו להתנהל כרגיל?
כן ולא. לכאורה החוק ייכנס לתוקף רק בעוד חצי שנה. אבל העברת החוק היא איתות לשרים, פקידים בכירים ואפילו יועצים משפטיים ובעלי זיקה לממניהם – שאנחנו באקלים חדש שבו אין חובה לציית עוד לייעוץ המשפטי, לבצע את חוות הדעת שלו כפי שהיה נהוג מאז קום המדינה ובהתאם לכופף את החוק או לסטות מרוחו.
האם החוק החדש משליך על הבחירות לכנסת?
אין ספק שחוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה – המונע ביתר שאת בזמן בחירות העברת תקציבים הנתפסים כשוחד בחירות, מנטר גורמים המאיימים על טוהר הבחירות, או מייעץ לוועדת הבחירות המרכזית – עלולות להיות מאותגרות במסגרת הסמכויות הנרחבות שמעניק החוק לממשלה. בשם הזכות החוקתית של כל אזרח לבחור ולהיבחר, היועץ הוא הגורם המייעץ באשר לאישור ריצה של מפלגות ושל יחידים בבחירות. חשש אחד למשל הוא שקואליציה תוכל לנסות לחסום מפלגות מהתמודדות לכנסת, מתוך שיקולים פוליטיים ותוך השמעת טיעונים ביטחוניים; או כאמור לקבל החלטות בעלות השלכות תקציביות משמעותיות שעד כה נחסמו בתקופות של מערכות בחירות.
החשד: גם על כספי "שוחד בחירות" כבר לא תהיה הגבלה
(צילום: תומר אפלבאום, פול הארץ)
מה עוד נקבע בחוק?
החוק קובע כי "היועמ"ש יעניק ייעוץ וחוות דעת משפטיות לכלל גורמי הרשות המבצעת, לרבות בענייני חקיקה. חוות הדעת יינתנו ככלל בכתב, אך ניתן יהיה להגישן גם בעל פה". לפי החוק, "חוות דעת משפטית בכתב של היועמ"ש, משקפת את הדין הקיים מבחינת גורמי הרשות המבצעת, אך אינה משנה את הדין עצמו".
הממשלה כאמור יכולה לפי החוק לסטות מחוות הדעת של היועמ"ש, והוא קובע כי "הממשלה תהיה רשאית לקבוע שחוות דעתו של היועמ"ש לא תיחשב כמשקפת את הדין הקיים, וזאת בין אם חוות הדעת נוגעת לממשלה עצמה ובין אם היא נוגעת לכל גורם אחר ברשות המבצעת. החלטה כזו תחויב בדיווח לוועדת החוקה של הכנסת (או לוועדת החוץ והביטחון בענייני ביטחון וחוץ). ההסדר לא יחול בקשר להפעלת סמכויות בתחום הפלילי או ביחס לסמכויות שהוקנו ליועמ"ש בחוק".
עוד נקבע כי "היועמ"ש ייצג את עמדת הרשות המבצעת בבתי המשפט, תוך מחויבות לסייע לממשלה לממש את מדיניותה במסגרת הדין, בנאמנות, במסירות ובהגינות. הממשלה תקבע את עמדת המדינה. היועמ"ש יגבש ויציג את העמדה, אלא אם הממשלה תקבע עמדה אחרת". לפי החוק, "אם יסבור היועמ"ש כי אינו יכול להציג בפני בתי המשפט את עמדת הממשלה שנקבעה, יהיה עליו להודיע על כך לממשלה ולשרים שעל עמדתם היה להגן".
החוק מסמיך גם את הממשלה "לקבוע כי בהליך מסוים המדינה תיוצג באמצעות עורך דין אחר, אם היועמ"ש הודיע שאינו יכול לייצג את עמדתה או אם השר הנוגע בדבר סבור כי עמדת הממשלה אינה מוצגת או לא תוצג כראוי. כאשר הממשלה החליטה על ייצוג באמצעות עו"ד אחר, לא יוכל היועמ"ש להתייצב באותו הליך ללא אישור הממשלה, השר או גורם שהוסמך לכך. הוראה זו לא תחול בהליכים פליליים".
בנוסף, "מוצע לקבוע כי גופי מדינה שאינם חלק מהרשות המבצעת (כמו מבקר המדינה, בית הנשיא או הכנסת) לא ייוצגו בידי היועמ"ש אלא בהסכמת שני הצדדים, ובעניינה של הכנסת – גם בהסכמת היועץ המשפטי לכנסת". החוק מסייג וקובע כי "הוראות הפרק לא יחולו על הליכים פליליים, על סמכויות שהוקנו ליועמ"ש בחוק ועל ייצוג גורמים בעלי סמכות שיפוטית או מעין-שיפוטית". החוק קובע גם כי "כאשר בימ"ש דן בחוקתיותו של חוק, תינתן לממשלה אפשרות להביא בפניו את עמדתה בהתאם למנגנון הייצוג שנקבע בחוק".
בהרב-מיארה. "הממשלה תהיה רשאית לקבוע שחוות דעתו של היועמ"ש לא תיחשב כמשקפת את הדין הקיים", קובע החוק
(צילום: אלכס גמבורג)
החוק מעגן לכאורה את עצמאות שיקול הדעת של היועמ"ש, והוא קובע כי בעניינים פליליים הוא כפוף אך ורק למרות הדין. עם זאת כאמור, למרות שתפקיד היועץ לא פוצל בין יועץ לבין התובע הכללי – הרי שאם חוות דעתו של היועץ לא תהיה מחייבת עוד את הממשלה, ישנו חשש שהוא לא יוכל לקבוע שמעשי שרים, נבחרי ציבור או פקידי ממשלה אינם חוקיים וכי לפיכך יש לנקוט נגדם הליכים פליליים.
נזכיר כי לפני פתיחת חקירה או הגשת כתב אישום נגד איש ציבור בכיר, נהוג לחבר חוות דעת על איזה חוק הוא עובר. אם למשל הממשלה תחליט שהיא לא מקבלת חוות דעת שהייתה בעבר ומחייבת שרים לא לקבל מתנות, ותקבע כך שזה חוקי – היועמ"ש בכובעו כתובע לא יוכל להגיש כתב אישום בנושא, שכן לדעת הממשלה אין בכך עניין פלילי. מטבע הדברים יהיו בעיות רק באכיפת עבירות שוחד, שימוש לרעה בכוח המשרה וכו'. עבירות כמו תקיפה מינית לא יושפעו מהוראות החוק.
החוק קובע בנוסף כי "היועמ"ש יהיה אחראי בפני הממשלה ונתון לפיקוחו של שר המשפטים". הוא קובע גם כי "אין בכך כדי לאפשר לממשלה או לשר להתערב בהחלטותיו או להנחות את היועץ כיצד לפעול בהליך פלילי מסוים, וכן כי אם היועמ"ש יסבור כי מתן דיווח לשר יפגע באינטרס ציבורי חשוב יוכל להעביר את הדיווח לנציב תלונות ציבור על מייצגי המדינה בערכאות".
בחוק גם מובהר כי הוא "אינו מרחיב את סמכויות היועמ"ש מעבר לאלו שהיו נתונות לו ערב כניסת החוק לתוקף". במהלך הדיונים על החוק, קיבלה ועדת החוקה קיבלה את הסתייגותם של היו"ר רוטמן וח"כ אביחי בוארון, המסירה מהנוסח קביעה של אי-כפיפות היועמ"שים במשרדי הממשלה ליועץ המשפטי לממשלה, והיו"ר רוטמן הבהיר כי המשמעות היא שמשאירים את המצב הקיים.
