המשכנתא, ההתחייבות הפיננסית הגדולה ביותר של רוב משקי הבית בישראל, הפכה בשנים האחרונות לכבדה ומסוכנת יותר עבור הלווים - בעוד שהפיקוח והאסדרה אינם מדביקים את קצב השינויים בשוק. כך עולה מדוח מיוחד של מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, שפורסם היום (רביעי) ובחן את פעילות בנק ישראל, רשות שוק ההון וגורמים נוספים בשוק המשכנתאות.
לפי הדוח, יתרת חוב המשכנתאות של הציבור הגיעה במהלך 2025 לשיא של כ-630 מיליארד שקל - יותר מפי שניים לעומת כ-300 מיליארד שקל בשנת 2015. במקביל, סכום המשכנתא הממוצע זינק מכ-779 אלף שקל בשנת 2020 לכמיליון שקל בשנת 2025, ואילו ההחזר החודשי הממוצע עלה מכ-4,200 שקל בשנת 2019 לכ-5,776 שקל באמצע 2025.
גלריה
היקף האשראי המצטבר שניתן במסגרת הלוואות בסבסוד קבלנים זינק מכ-453 מיליון שקל בדצמבר 2023 לכ-8.3 מיליארד באוגוסט 2025. אתר בנייה
(צילום: דנה קופל)
המבקר מצביע על שורה של כשלים ובעיות, בין היתר עלייה בהיקף המשכנתאות בסיכון גבוה, התרחבות מבצעי המימון של הקבלנים, תחרות מוגבלת בין הבנקים והיעדר הסדרה של תחום ייעוץ המשכנתאות. כך למשל, אחת הסוגיות המרכזיות בדוח היא התרחבות מבצעי המכירות של הקבלנים מאז סוף 2023, בעיקר עסקאות מסוג "20/80" ו-"10/90", שבהן רוב התמורה עבור הדירה נדחית למועד המסירה.
לפי נתוני בנק ישראל, כ-28% מהדירות שנמכרו בפרויקטים בליווי בנקאי באוקטובר 2024 נמכרו במודל של דחיית תשלומים משמעותית. בחודשים הסמוכים ליוני 2024 כבר הגיע שיעור העסקאות הללו לכ-60% מהעסקאות. היקף האשראי המצטבר שניתן במסגרת הלוואות בסבסוד קבלנים זינק מכ-453 מיליון שקל בדצמבר 2023 לכ-8.3 מיליארד שקל באוגוסט 2025 - גידול של פי 18.5 בתוך פחות משנתיים.
המבקר קבע כי מודלים אלה אפשרו לקבלנים להימנע מהפחתת מחירים ולשמור על קצב המכירות, אך במקביל העלו את הסיכון לרוכשים. לדבריו, דחיית גיוס המימון למועד המסירה חושפת את הרוכשים לסביבת ריבית עתידית לא ידועה ולעלייה אפשרית בהחזרים החודשיים. בנוסף, במקרים רבים לא מתבצע חיתום מלא כבר בשלב החתימה על העסקה, דבר שעלול להביא להתקשרות של רוכשים שאינם בעלי יכולת כלכלית מספקת להשלמת הרכישה.
המבקר התריע מפני עלייה עקבית ברמת הסיכון של תיק המשכנתאות. לפי הנתונים, שיעור ההלוואות המוגדרות בסיכון גבוה עלה מכ-20% בינואר 2022 לכ-31% ביולי 2025. במקביל, שיעור ההלוואות שבהן ההחזר החודשי מהווה בין 30%-40% מההכנסה עלה מכ-39% ל-56%. למרות זאת, נמצא כי הפיקוח על הבנקים לא בחן באופן שוטף בין השנים 2020-2024 את המגבלות המרכזיות החלות על שוק המשכנתאות, ובהן מגבלות שיעור המימון, שיעור ההחזר מההכנסה, שיעור הריבית המשתנה ותקופת ההלוואה. המבקר ציין כי רק במהלך הביקורת, בשנת 2025, בוצעה בחינה מקיפה של המדיניות בתחום.
המבקר בחן, בין היתר, אם הפיקוח על הבנקים עדכן את שיעור המימון לזכאים לדירות במחיר מופחת. נזכיר כי במאי 2016 עדכן הפיקוח על הבנקים את הוראה 329 כדי לתמוך ביכולת זכאים להשתתף בפרויקטים לרכישת דירה במחיר מופחת באמצעות עדכון חישוב שיעור המימון לרכישת דירה. תמיכה זו מאפשרת להם להביא הון עצמי נמוך יותר לרכישת דירה במחיר מופחת לעומת רכישה של דירה בשוק החופשי.
בנק ישראל
(צילום: שלו שלום)
גובה ההנחה, וקיומה בכלל, תלוי בגובה מחיר הרכישה שהוגבל לסכום של 1.8 מיליון שקל. מדד מחירי הדירות עלה מאז ועד לאוגוסט 2025 ב-52.2% ומחירן הממוצע של דירות עלה מ-1.53 מיליון שקל בשנת 2017 ל-2.34 מיליון שקל בשנת 2024 וחצה את הרף שנקבע בהוראה.
עם זאת, בביקורת עלה כי הפיקוח על הבנקים לא ביצע בחינה חוזרת במשך 9 שנים של הצורך בעדכון ההוראה כדי לתמוך בהשגת מטרתה. כתוצאה מכך, ציבור הזכאים נדרש להעמיד הון עצמי בסכומים גבוהים יותר, כך שעלולה להיפגע יכולתו לקבל תנאים מטיבים בבנקים בעת נטילת הלוואה לדיור, ואף בחלק מהמקרים נפגעת יכולתו לממש את זכאותו לרכישת דירה במחיר מופחת.
יצוין כי במהלך תקופת הביקורת, בפברואר 2026, בנק ישראל פרסם תיקון להוראה לפיו הסכום לתקרת שווי הנכס יעודכן ל-2.1 מיליון שקל. בהוראה זו צוין כי "נוכח חלוף השנים, המפקח על הבנקים מצא לנכון לעדכן את הסכום בהתאמה לשיעור עליית מדד המחירים לצרכן". אלא שמדד זה עלה בשיעור של כ-21% לעומת מדד מחירי הדירות שעלה כאמור בכ-52%, כך שהמבקר מטיל ספק אם הצמדת הסכום של תקרת שווי הנכס למדד המחירים לצרכן תומך באופן מספק ביכולת של זכאים לרכוש דירה.
היעד של רפורמת השקיפות לא הושג
המבקר בחן את פעולות הפיקוח על הבנקים להגברת השקיפות והתחרות בשוק המשכנתאות, ומצא כי אף שאחת ממטרות רפורמת השקיפות, שנכנסה לתוקף ב-2022, הייתה לעודד לווים להשוות בין הצעות של כמה בנקים - יעד זה לא הושג.
לפי הנתונים, ב-2024 רק 37% מהלווים ביצעו תיחור בין כמה בנקים (הכוונה פניה למספר בנקים כדי להתמקח על תנאי ההלוואה), בעוד שבשנים 2015-2017, עוד לפני הרפורמה, שיעור התיחור עמד על 44%. במילים אחרות, ב-2024 כ-63% מהלווים הסתפקו בהצעה מבנק אחד בלבד, לעומת 56% בלבד לפני הרפורמה.
עוד נמצא כי בכמעט כל ההלוואות (כ-98%) שניתנו למטרת מגורים במערכת הבנקאית בשנת 2024, הלווים בחרו בסל שהוצע לבחירתם, ולא ב"סלים האחידים" שנקבעו על ידי הפיקוח על הבנקים ב-2022, ומטרתם הייתה מתן אפשרות השוואה פשוטה ושקופה יותר בין הצעות הבנקים השונים. נוסף על כך, לא נמצא כי הפיקוח בחן האם הסלים האחידים תורמים לשקיפות ולפשטות עבור הלווים.
הדוח מצביע גם על ריכוזיות גבוהה בשוק המשכנתאות. נכון לאמצע 2025, כ-96% מיתרת חוב המשכנתאות מוחזקים על ידי הבנקים, בעוד שחלקם של הגופים המוסדיים עומד על כ-3% בלבד ושל הממשלה על כ-1%. ארבעה בנקים בלבד מחזיקים בכ-93% משוק המשכנתאות.
נכון לאמצע 2025, כ-96% מיתרת חוב המשכנתאות מוחזקים על ידי הבנקים, בעוד שחלקם של הגופים המוסדיים עומד על כ-3% בלבד ושל הממשלה על כ-1%. ארבעה בנקים בלבד מחזיקים בכ-93% משוק המשכנתאות
במקביל, תחום המשכנתאות החוץ-בנקאיות עדיין נותר זניח יחסית. לפי הדוח, היקף המשכנתאות החוץ-בנקאיות עמד בשנת 2024 על כ-5.5 מיליארד שקל בלבד - כ-1% מהשוק.
המבקר מצא כי לרשות שוק ההון אין נתונים מפורטים על התחום, והיא גם אינה מפרסמת לציבור מידע השוואתי שיאפשר להשוות בין ההצעות של הגופים השונים.
"פרסים" ליועצים מחברות אשראי חוץ-בנקאיות
פרק נרחב בדוח מוקדש לתחום ייעוץ המשכנתאות. לפי הנתונים, כ-61% מנוטלי המשכנתאות נעזרים כיום ביועץ משכנתאות, לעומת כ-20% בלבד בשנת 2017. מספר היועצים מוערך כיום על ידי התאחדות יועצי המשכנתאות ב-2,000-2,500. למרות זאת, המבקר מציין כי התחום אינו מוסדר בחוק: אין חובת רישוי, אין בחינות הסמכה, אין התמחות מקצועית ואין רגולטור שמפקח על העוסקים בתחום.
עוד נמצא כי בחלק מהמקרים יועצי משכנתאות מקבלים עמלות, בונוסים, הטבות ואף "פרסים" מגופים מוסדיים ומחברות אשראי חוץ-בנקאיות בתמורה להפניית לקוחות. המבקר מזהיר כי מודל תגמול כזה עלול ליצור ניגודי עניינים ולפגוע באובייקטיביות הייעוץ. באחד המקרים שנבדקו אף נמצאה חברה שגבתה שכר טרחה בשיעור של 10% מגובה המשכנתא, בתוספת מע"מ, שכר החורג באופן קיצוני מהמוכר והמקובל בענף המשכנתאות.
הדוח מקדיש פרקים נפרדים לנגישות המשכנתאות בחברה הערבית ובמגזר החרדי. על פי הממצאים, סוגיית הנגישות של החברה הערבית למשכנתאות נמצאת על שולחן הממשלה כבר כעשור, אך עדיין לא זכתה למענה מספק. בנק ישראל אינו מחזיק בנתונים בסיסיים הדרושים לגיבוש מדיניות בתחום, והצוות הבין-משרדי האחרון שעסק בנושא לא פרסם את מסקנותיו.
עוד עולה מהדוח כי שיעור המשכנתאות שניתנו לרוכשי דירות מהחברה הערבית עמד בעבר על כ-2% בלבד מכלל המשכנתאות, בעוד שחלקה של החברה הערבית באוכלוסייה גבוה משמעותית. בנוסף, 73% מהלווים בחברה הערבית נעזרים ביועץ משכנתאות חיצוני, לעומת 59% בכלל האוכלוסייה.
במגזר החרדי מצביע המבקר על קושי להעריך את רמת המינוף האמיתית של משקי הבית, בין היתר משום שהלוואות מגמ"חים (גמילות חסדים) אינן מדווחות למערכת נתוני האשראי ולכן אינן משתקפות במלואן בפני הבנקים בעת מתן משכנתאות.
לצד הביקורת, מבקר המדינה מציין לחיוב את פעילות בנק ישראל בתקופת המלחמה. מהדוח עולה כי כבר שמונה ימים לאחר פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" גיבש הבנק מתווה סיוע שאפשר למשקי בית שנפגעו מהמלחמה לדחות את תשלומי המשכנתא ללא חיוב בריבית ובעמלות. המתווה הוארך חמש פעמים והותאם להתפתחויות בשטח, כך שבסך הכול היה בתוקף במשך כשנה וחצי. בנוסף, ארבעה ימים בלבד לאחר פתיחת מבצע "עם כלביא" פרסם בנק ישראל מתווה דומה לנפגעי המבצע. המבקר מציין לחיוב את המהירות שבה גובשו המתווים ואת ההתאמות שבוצעו לאורך הדרך.
עם זאת, הדוח מצביע גם על ליקוי בתחום ההיערכות לעתיד. למרות המלצה קודמת של המבקר לבצע תהליך הפקת לקחים סדור ומתועד בנוגע למתווים כלכליים לשעת חירום, לא נמצאו מסמכים המעידים כי בנק ישראל ביצע הליך כזה בעקבות מלחמת "חרבות ברזל". לדברי המבקר, היעדר תיעוד והפקת לקחים עלול לפגוע ביכולת להיערך לאירועי חירום עתידיים.
בסיכום הדוח קובע המבקר כי שוק המשכנתאות בישראל נמצא בצומת משמעותי: מצד אחד גידול חד בהיקפי האשראי ובמורכבות המוצרים הפיננסיים, ומנגד פערים בפיקוח, בשקיפות ובתחרות. "המשכנתא אינה רק מוצר בנקאי, אלא תשתית קיומית ליציבותו הכלכלית של משק הבית בישראל", כתב אנגלמן. לדבריו, על בנק ישראל ורשות שוק ההון להבטיח כי השוק יתנהל "בשקיפות, בהגינות ותחת פיקוח הולם", תוך שמירה על יציבות המערכת הפיננסית ועידוד התחרות לטובת הציבור.
מבנק ישראל נמסר בתגובה: "שוק המשכנתאות חשוב מדי מכדי שיידון בדוח לא מקצועי, רצוף שגיאות וסתירות, ולהלן כמה דוגמאות מני רבות:
- המבקר כותב כי צעדי הפיקוח 'לא צלחו' והיקף האשראי המצטבר בהלוואות בסבסוד קבלנים קפץ פי 18.5, מכ-453 מיליון שקל בדצמבר 2023 לכ-8.4 מיליארד שקל באוגוסט 2025. בפועל, מדובר בניתוח שגוי מתודולוגית, המשווה נתון חודשי לנתון מצטבר. מעבר לכך, הקביעה מתעלמת ממכלול הצעדים שננקטו, ובהם זיהוי מוקדם של הסיכונים, מעקב שוטף, העברת מסרים למערכת הבנקאית וגיבוש מתווה הדרגתי – צעדים שאותתו לשוק, אפשרו למידה והערכה ומנעו זעזועים חדים. הצגתם ככישלון מעידה על אי-הבנה של האופן שבו רגולציה פועלת בפועל, ואף עלולה להוביל לתובנות שגויות באשר למדיניות הנדרשת ולנזקים למשק.
- המבקר קובע שאין לפיקוח נתונים מספקים – למשל על היקף הלוואות בסבסוד קבלנים. בפועל, הפיקוח על הבנקים מקבל מידע שוטף ברמה חודשית על פעילות זו.
- המבקר כותב כי אין לפיקוח נתונים קריטיים על סיכון, אך הוא מוזמן לאתר בנק ישראל ולמצוא את הנתונים האלה.
"בנק ישראל והפיקוח על הבנקים ימשיכו לפעול באופן מקצועי, מאוזן ואחראי לשמירה על יציבות והוגנות המערכת הבנקאית, ובפרט תוך מעקב שוטף ומעמיק אחר ההתפתחויות בשוק המשכנתאות ונקיטת צעדים בהתאם לצורך".
מהתאחדות יועצי המשכנתאות נמסר בתגובה: "דוח מבקר המדינה שם חותמת מקצועית ורשמית על הכיוון שבו צועד שוק המשכנתאות בישראל בשנה האחרונה – קידום חקיקה לאסדרת הענף. הממצאים האלה אינם חדשים לנו, הם משקפים את התמונה שעליה הצבענו בפניות חזרות ונשנות לרגולטורים ולמחוקקים. ענף שמלווה את ההחלטה הפיננסית הגדולה ביותר בחיי משפחה ישראלית חייב לפעול בתוך מסגרת מקצועית מסודרת, עם סטנדרטים ברורים, עם כללי אתיקה מחייבים ועם פיקוח אפקטיבי.
"החדשות הטובות הן שהפתרון כבר בתנועה – חוק אסדרת ענף המשכנתאות, שאישרה ועדת הכלכלה של הכנסת לקריאה ראשונה, נותן מענה ישיר לרישוי ממשלתי מחייב, הקמת רשם יועצי משכנתאות ואיסור מוחלט על קבלת תמורה מגופים פיננסיים – כך שהיועץ יהיה מחויב לאינטרס הלווה בלבד".
