הפרישה הסופית של ארה"ב מארגון הבריאות העולמי (WHO) בשבוע שעבר היא לא עוד פרק במאבק פוליטי פנימי סביב מגפת הקורונה, סין והאו״ם. מדובר בנקודת שיא בדפוס מדיניות עקבי שנפרש על פני שתי הקדנציות של הנשיא דונלד טראמפ, שבמסגרתו ארה"ב נסוגה פעם אחר פעם ממוסדות בינלאומיים, מאמנות ומהסכמים שנועדו להסדיר תחומים מרכזיים של בריאות, אקלים, ביטחון, תרבות וזכויות אדם - שהיוו במשך עשורים את עמוד השדרה של הסדר הבינלאומי.
במצטבר, מדובר באחת התזוזות הדרמטיות ביותר של וושינגטון ממערכת המוסדות הבינלאומית מאז מלחמת העולם השנייה. הטיעון הרשמי שמלווה כמעט כל פרישה הוא דומה: הארגונים יקרים, לא יעילים, מוטים פוליטית, פוגעים בריבונות האמריקנית או משרתים אינטרסים של יריבות כמו סין ורוסיה. אך מעבר לנימוקים, עצם ההחלטה לצאת שוב ושוב ממסגרות בינלאומיות מעלה שאלות עמוקות יותר על מקומה של ארה"ב בעולם, על עתיד הסדר הבינלאומי ועל המחיר שמשלמות לא רק מדינות אחרות - אלא גם אמריקה עצמה.
הקדנציה הראשונה: "עסקאות גרועות" והתחלת הפירוק
כבר בתחילת כהונתו בבית הלבן בינואר 2017 הבהיר טראמפ שהיחס של וושינגטון למסגרות בינלאומיות עומד להשתנות - והחל לסמן מגמה ברורה. בעוד קודמיו, רפובליקנים ודמוקרטים כאחד, ראו במוסדות בינלאומיים כלי למינוף כוח אמריקני, טראמפ הציג אותם ככבלים.
אחת ההחלטות הראשונות שלו הייתה לפרוש מהסכם הסחר הטרנס-פסיפי (TPP). אמנם מדובר בהסכם סחר ולא בארגון בינלאומי קלאסי, אך חשיבותו האסטרטגית הייתה עצומה: ההסכם נועד לבלום את השפעתה הכלכלית של סין באזור אסיה-פסיפיק, ופרישת ארה״ב ממנו יצרה ואקום שמדינות אחרות מילאו בלעדיה. טראמפ למעשה ויתר לראשונה על מנוף השפעה גלובלי מתוך תפיסה של "עסקה רעה", אך במחיר גיאו-כלכלי.
ואולם, ההחלטה הסמלית והמדוברת ביותר שקיבל טראמפ בתחילת כהונתו הראשונה הייתה ההודעה על פרישת ארה"ב מהסכם פריז לאקלים, ההסכם הגלובלי שנועד להגביל את ההתחממות העולמית. ההודעה נמסרה ביוני 2017, והפרישה נכנסה לתוקף בנובמבר 2020 בהתאם למנגנון ההסכם.
טראמפ מצהיר על פרישה מהסכם האקלים, יוני 2017
(רויטרס)
מבחינת טראמפ, ההסכם נתפס כעסקה גרועה שמכבידה על התעשייה האמריקנית ומאפשרת לסין ולמדינות מתפתחות ליהנות מהקלות. מבחינת הקהילה הבינלאומית, זו הייתה מכה קשה למאמץ העולמי בהתמודדות עם משבר האקלים, ובעיקר פגיעה בהובלה האמריקנית. בפועל, הפרישה לא עצרה את המהלכים הגלובליים, אך היא ערערה את האמון בכך שארה"ב מחויבת לטווח הארוך לכללים שהיא עצמה סייעה לעצב. "נבחרתי לייצג את אזרחי פיטסבורג, לא את פריז", אמר טראמפ בנאום הפרישה מההסכם, שהפך לציטוט מכונן של כהונתו.
באוקטובר 2017 הודיעה וושינגטון על כוונתה לפרוש מאונסק"ו - ארגון התרבות, החינוך והמדע של האו״ם. כאן הטיעון היה כפול: חוב כספי מצטבר של ארה"ב לארגון, וטענה להטיה פוליטית ואנטי-ישראלית. הפרישה נכנסה לתוקף בסוף 2018, והוצגה כהחלטה ערכית ולא רק תקציבית. אלא שמעבר לוויכוח על ישראל, הפרישה סימלה ויתור על זירה מרכזית של "כוח רך", שבה ארה"ב השפיעה במשך עשורים על נורמות של חינוך, מדע ושימור תרבותי.
כעבור כחודשיים פרשה וושינגטון גם מתהליך גיבוש אמנת ההגירה של האו"ם (Global Compact for Migration), מסגרת לא מחייבת שנועדה לתאם מדיניות בינלאומית בתחום ההגירה. למרות אופייה הוולונטרי, הממשל טען אז כי האמנה פוגעת בריבונות האמריקנית. עמדה זו, שאושרה מחדש בשנה שעברה על ידי טראמפ, נותנת עדיפות לשליטה לאומית על הגבולות, ודוחה מסגרות בינלאומיות הנחשבות כבלתי עולות בקנה אחד עם עקרונות "אמריקה תחילה".
ניקי היילי מכריזה על פרישת ארה"ב ממועצת זכויות האדם של האו"ם, יוני 2018
(רויטרס)
ביוני 2018 הגיע תורה של מועצת זכויות האדם של האו״ם. טראמפ ואנשיו הציגו את המועצה כגוף צבוע שמורכב ממדינות שמפירות זכויות אדם ושמקדיש תשומת לב אובססיבית לישראל. הפרישה נועדה, לדבריהם, לשדר מסר מוסרי - אך בפועל היא הוציאה את ארה"ב מהשולחן שבו נקבעים סדרי העדיפויות הגלובליים בתחום זכויות האדם, והשאירה את הזירה פתוחה להשפעה של מדינות אחרות. שגרירת ארה"ב לאו"ם דאז, ניקי היילי, אמרה שמדובר ב"ארגון צבוע ששם את נושא זכויות האדם ללעג, פועל ממניע פוליטי והוא כמו ביב שופכין".
ביטחון, גרעין ונשק: פירוק מנגנוני הפיקוח
הנסיגה האמריקנית לא הסתכמה בגופים אזרחיים, כשבתחום הביטחון ובקרת הנשק ההחלטות היו אולי דרמטיות אף יותר. במאי 2018 הודיע טראמפ על פרישת ארה"ב מהסכם הגרעין עם איראן, ה-JCPOA, שנחתם ב-2015 בין טהרן למעצמות. ההסכם, שנועד להגביל את תוכנית הגרעין האיראנית בתמורה להסרת סנקציות, הוצג על ידי טראמפ ככישלון היסטורי - והפרישה סימנה העדפה ברורה של לחץ חד-צדדי וסנקציות על פני מנגנון רב-צדדי של פיקוח ואימות. "זה ההסכם הגרוע ביותר אי-פעם", אמר אז טראמפ.
באוקטובר של אותה שנה הודיע טראמפ על פרישה מאמנת INF, הסכם בינלאומי משנת 1987 בין ארה"ב לברית המועצות שעסק בהגבלת נשק גרעיני לטווח בינוני. הטיעון הרשמי היה הפרות מתמשכות מצד רוסיה, והפרישה סיימה את אחד מעמודי התווך של משטר בקרת הנשק מתקופת המלחמה הקרה.
ב-2019 פרש טראמפ מאמנת ATT - Arms Trade Treaty (אמנת הנשק הקל), אמנה של האו"ם שנועדה להסדיר סחר בנשק קונבנציונלי. טראמפ אמר כי "האמנה מאיימת על התיקון השני לחוקה", אף שארה״ב כלל לא אשררה אותה בסנאט. זהו מקרה מעניין במיוחד, משום שמדובר בפרישה מהתחייבות שטרם נכנסה לתוקף מלא מבחינה משפטית, אך בעלת משמעות פוליטית וסמלית ברורה נגד רגולציה בינלאומית על נשק.
טראמפ פורש מהסכם הגרעין עם איראן, מאי 2018
(רויטרס)
טראמפ מודיע על הקפאת המימון לארגון הבריאות העולמי, אפריל 2020
(מתוך עמוד הטוויטר של הבית הלבן)
שנה לאחר מכן הודיעה ארה"ב על יציאתה מאמנת Open Skies (שמיים פתוחים), שאפשרה למדינות החתומות לבצע טיסות תצפית הדדיות לצורכי שקיפות ובניית אמון. שוב, ההצדקה הייתה הפרות מצד רוסיה, אך המחיר היה צמצום משמעותי של כלי פיקוח שנועדו למנוע אי-הבנות והסלמות. הפרישה האמריקנית יצרה "אפקט דומינו" ואחריה גם רוסיה פרשה מההסכם.
בצל מגפת הקורונה, באפריל 2020 עצר טראמפ את המימון לארגון הבריאות העולמי (WHO) ובהמשך הודיע על פרישה ממנו. הוא האשים את הארגון בניהול כושל, בהסתרת מידע וביחס מועדף לסין. "המציאות היא שהארגון נכשל במשימתו הבסיסית, והגיע הזמן שהוא ייתן את הדין", אמר טראמפ, שהוסיף כי הארגון שיתף פעולה עם ה"דיס-אינפורמציה" שהגיעה מסין באשר לנתוני התפשטות הנגיף במדינה.
אלא שהפרישה הזו לא הושלמה, ועם כניסת ממשל ביידן בינואר 2021 חזרה בה וושינגטון מהמהלך וחידשה את חברותה. ואולם, עם חזרתו של טראמפ לבית הלבן בשנה שעברה - הפך שוב ארגון הבריאות העולמי למטרה מיידית.
הקדנציה השנייה: פרישה סיטונאית
כבר ביום השבעתו לקדנציה שנייה בבית הלבן חתם טראמפ על צו נשיאותי לפתיחת תהליך פרישה מחדש מה-WHO, והפעם המהלך לא בוטל. "אנחנו נפטרים מכל הסרטן של ממשל ביידן", אמר טראמפ כשחתם על הצו בחדר הסגלגל. בצו הנשיאותי שפתח את תהליך הפרישה המחודש נכתב כי ההחלטה התקבלה "בשל התנהלות הארגון במשבר הקורונה ובמשברים גלובליים נוספים, ובשל אי-הצלחתו לאמץ רפורמות נחוצות". בשבוע שעבר הושלמה כאמור הפרישה, וארה"ב חדלה להיות חברה בארגון שמרכז את התיאום העולמי בתחום הבריאות.
טראמפ בינואר 2025: "נפטרים מהסרטן של ממשל ביידן"
(צילום: FOX NEWS)
אך ארגון הבריאות העולמי היה רק ההתחלה, ולפני כשלושה שבועות פרסם הבית הלבן מזכר רשמי שלפיו ארה"ב תצא מ-66 ארגונים וגופים בינלאומיים שנמצאו, לדבריו, "מקדמים אג'נדות פרוגרסיביות, לוקים בניהול כושל ופועלים בניגוד לאינטרס הלאומי האמריקני". בין הגופים נכללים מסגרות מפתח בתחום האקלים, ובהן אמנת האקלים של האו״ם (UNFCCC) וה-IPCC, הגוף המדעי שמספק את הבסיס המחקרי למדיניות האקלים העולמית. המשמעות אינה רק חזרה על הפרישה מהסכם פריז, אלא התרחקות עמוקה יותר מהמאבק בהתחממות גלובלית.
הרשימה כוללת 31 ארגונים וסוכנויות של האו"ם ו-35 ארגונים בינלאומיים עצמאיים. מזכיר המדינה מרקו רוביו מסר כי הממשל רואה במוסדות אלו גופים "בזבזניים, לא יעילים ומזיקים". לדבריו, ארה"ב לא תמשיך להזרים את "הדם, הזיעה והמשאבים של העם האמריקני למוסדות שאינם מעניקים תמורה ואף מאיימים על הריבונות האמריקנית". הוא ציין במפורש את התנגדות הממשל ליוזמות של גיוון, שוויון והכלה (DEI), וקמפיינים ל"שוויון מגדרי".
גם אונסק"ו חזרה לכותרות, כשביולי האחרון הורה טראמפ שוב לצאת מהארגון, והפרישה צפויה להיכנס לתוקף בסוף השנה. כך, גם לאחר שחזרה לארגון בתקופת ביידן, וושינגטון שוב עושה את דרכה החוצה כחלק מתפיסה רחבה יותר של הסתייגות ממוסדות האו״ם.
למה טראמפ עושה את זה?
החוט המקשר בין כל הפרישות הללו הוא תפיסת עולם שלפיה רב-צדדיות היא נטל ולא נכס. מבחינת טראמפ, רב-צדדיות אינה ערך בפני עצמו, ומוסדות בינלאומיים נתפסים כזירות שבהן ארה"ב משלמת יותר, מחויבת יותר - ומקבלת פחות. הרטוריקה של "אמריקה תחילה" אינה סיסמה בלבד מבחינת טראמפ, אלא מסגרת ניתוח שלפיה כל הסכם או ארגון נבחן במונחי רווח מיידי ולא במונחי השפעה מערכתית ארוכת טווח.
2 צפייה בגלריה
טראמפ חותם על עוד צו נשיאותי. חושב על הרווח המיידי, לא על הטווח הארוך
(צילום: Jim WATSON / POOL / AFP)
לצד זאת, יש ממד אידיאולוגי ופוליטי פנימי. הביקורת על האו"ם, על מוסדות אקלים ועל ארגוני זכויות אדם משתלבת היטב בשיח נגד "אליטות גלובליות" ובחשדנות כלפי מומחים ומדענים. סוגיית סין משמשת כטיעון-על, במיוחד בהקשר של WHO ואקלים, ומאפשרת למסגר פרישות כהגנה מפני חדירה של יריבות אסטרטגיות.
המחיר, והסדר העולמי החדש של טראמפ
המשמעות המצטברת של הפרישות חורגת הרבה מעבר לכל מקרה בודד. בתחום הבריאות, היעדרות ארה"ב מה-WHO פוגעת לא רק בתקציב הארגון, אלא גם ביכולתו של הממשל האמריקני להשפיע על סטנדרטים, על מערכות התרעה ועל חלוקת משאבים בעת משברים עתידיים, כמו גם על היכולת להיערך למגפות עתידיות.
בתחום האקלים, היציאה ממסגרות האו״ם מערערת את היכולת לבנות אמון בין מדינות, להציב יעדים משותפים ולהגיע להסכמות ארוכות טווח. בביטחון, פירוק מנגנוני בקרת נשק מגביר אי-ודאות, מקטין שקיפות ומעלה את הסיכון להסלמות.
טראמפ, בשבוע שעבר: "האו"ם לא עוזר, אולי מועצת השלום תחליף אותו"
(צילום: רויטרס)
מעבר לכך, כשארה"ב יוצאת שוב ושוב מהשולחן הרב-צדדי, היא משאירה חלל שמדינות אחרות ממהרות למלא. סין, האיחוד האירופי ואפילו קואליציות אזוריות מוצאות עצמן עם יותר מרחב לעצב כללים, נורמות וסטנדרטים. במובן זה, הפרישות של טראמפ לא רק מצמצמות את מעורבותה של וושינגטון, אלא משנות את מאזן הכוחות במערכת הבינלאומית. במילים אחרות: כשארה"ב יוצאת מישהו אחר נכנס - והמישהו הזה לא תמיד חולק את הערכים האמריקניים.
אז האם מדובר באסטרטגיה יציבה או בטקטיקת מיקוח? טראמפ מציג את מדיניות הפרישות כאמצעי לחץ שיכול להוביל ל"עסקאות טובות יותר", אך ככל שמספר היציאות גדל - כך גובר הספק אם מדובר בטקטיקה זמנית או בשינוי עומק, ופוחת האמון בכך שארה"ב תחזור בעתיד ותשחק לפי אותם כללים.
עבור העולם מדובר במציאות של סדר בינלאומי פחות יציב, עם פחות ודאות ויותר תחרות, בעוד עבור ארה״ב מדובר בבחירה מודעת לוותר על חלק מהכוח שנבע לא רק מעוצמה צבאית או כלכלית - אלא מהיכולת שלה להוביל ולמסגר את הסדר הבינלאומי. ואולי בכלל טראמפ רוצה ליצור סדר בינלאומי משלו, והוא מתחיל לעשות זאת עם "מועצת השלום" שהקים, שלדבריו עשויה יום אחד ״להחליף את האו"ם".
